El derecho de la cultura
PID_00159496
Índice
- Introducción
- Objetivos
- 1.El derecho de la cultura como nueva especialidad jurídica
- 2.Concepto y antecedentes
- 3.Los contenidos del derecho de la cultura
- 3.1.El derecho internacional
- 3.2.El derecho comunitario
- 3.3.El derecho estatal
- 3.3.1.Derecho constitucional
- 3.3.2.Administración cultural
- 3.3.3.El patrimonio cultural
- 3.3.4.Museos, archivos y bibliotecas
- 3.3.5.Libro y lectura
- 3.3.6.Cine y audiovisual
- 3.3.7.Artes escénicas y musicales
- 3.3.8.La propiedad intelectual
- 3.3.9.Régimen laboral y de los artistas en espectáculos públicos
- 3.3.10.Protección penal de los bienes de la cultura
- 3.3.11.Régimen fiscal
- 3.3.12.Policía de los espectáculos públicos
- 4.A modo de recapitulación. Los paradigmas y retos del derecho de la cultura
- Bibliografía
Introducción
El derecho en general es tanto para los gestores culturales como para los demás profesionales
algo así como el telón de fondo del escenario donde se desenvuelve su actividad. El
código civil, el código de comercio, la legislación de sociedades anónimas, el código
penal, la ley del estatuto de los trabajadores, las leyes fiscales... determinan lo
que puede hacer y no hacer, así como, a menudo, incluso cómo lo debe hacer.
Pero, además de regulaciones generales, hay leyes especiales del sector que no afectan
a la actividad de esos profesionales de forma genérica sino de forma específica y
muy frontal, muy directa. Es el caso en el campo de la cultura, entre otras muchas,
de las leyes de patrimonio cultural, del cine, de propiedad intelectual, etc. Apurando
la metáfora escénica, podríamos decir que estas normas especiales ya no son un telón
de fondo, sino que tienen asignado un papel relevante en la obra que se representa;
son más bien actores de la obra que salen a escena, e interpelan al gestor cultural
y le plantean cuestiones muy específicas sobre lo que puede y no puede hacer y cómo
hacerlo.
Estas normas especiales forman parte de lo que llamamos el derecho de la cultura.
El presente documento presenta una visión global de los elementos más importantes
que abarca el vasto campo de la especialidad del derecho de la cultura, partiendo
desde su descripción como concepto, hasta el recorrido por los principales paradigmas
que supone el tratamiento organizativo, legislativo y jurídico de una materia de tal
especificidad como lo es la cultura.
Por lo tanto, en el presente documento la cultura se trata fundamentalmente desde
tres perspectivas:
-
el quehacer administrativo y de organización de la materia, y sus diferentes subsectores por medio de la acción de la administración pública cultural y su relación con los diferentes mecanismos de garantía de la autonomía y del no dirigismo cultural;
-
los procedimientos de gestión cultural, claves para la garantía del principio de autonomía de la cultura;
-
la búsqueda del equilibrio empleando diferentes fórmulas jurídicas; el binomio 'interés particular' e 'interés general' en los grandes subsectores de la cultura (el patrimonio cultural, la propiedad intelectual, las industrias culturales).
Como se podrá comprobar en el texto, se hace referencia principalmente a normativas
de carácter nacional español; sin embargo, los estudiantes de otros contextos nacionales
pueden utilizar las nociones de las normativas que aquí se presentan como guía para
la búsqueda de las normativas de su propio contexto.
Para quien aspira a ser un gestor cultural, el derecho de la cultura (entendido como
la especialidad que pretende estudiar desde una perspectiva global e integrada todos
los ámbitos específicos de la legislación cultural) es una herramienta de gran importancia.
No creo que nadie ponga en duda esta afirmación. No obstante, del reconocimiento de
esa importancia no podríamos deducir que el gestor cultural precise acceder a un conocimiento
técnico de lo jurídico. Lo que precisa es, sobre todo, adquirir unas nociones básicas
sobre el marco general del derecho de la cultura que le permitan calibrar el marco
de posibilidades y los límites que el derecho ofrece a la actividad y a los proyectos
culturales que pretende llevar adelante. Ese conocimiento básico se concreta en conocer
cuáles son las principales regulaciones de las materias culturales (las limitaciones
del curso hacen necesario, obviamente, centrarse sólo en alguna de las más importantes)
y los conceptos, reglas y principios básicos que se plantean en ellas, y saber ubicar
en las mismas los problemas y cuestiones que su quehacer profesional le plantean.
En definitiva, se trata de que conozcan las normas más importantes, de que empiecen
a familiarizarse con ellas y de que (cuando la actividad que pretenden desarrollar
presente una especial complejidad jurídica) el dominio básico de ese marco les haga
posible un planteamiento consistente y orientado de las necesidades de asesoramiento
que, en algunos casos, tengan que recabar de los profesionales del derecho. (Cuántas
gestiones inútiles y paseos en balde se dan por no saber ubicar y acotar bien las
consultas y necesidades de asesoramiento legal...).
Objetivos
-
Comprender el concepto de derecho de la cultura.
-
Vincular la noción de organización de la vida cultural con las principales regulaciones y normas que afectan al sector de la cultura.
-
Reconocer la especificidad y complejidad de la cultura desde la perspectiva del derecho constitucional.
-
Conocer los elementos más relevantes de la normativa vigente para cada subsector de la cultura.
1.El derecho de la cultura como nueva especialidad jurídica
Tradicionalmente, derecho y cultura no fueron asuntos que casaran fácilmente, al menos
de forma explícita. Pero en los últimos tiempos se ha producido un crecimiento acelerado
de dicha relación, hasta el punto de que hoy estamos asistiendo a un proceso de afirmación,
una nueva especialidad científica y académica con nombre propio: el derecho de la
cultura. Especialidad científica porque las aportaciones teóricas y de investigación
sobre este asunto han alcanzado una significada masa crítica en los últimos tiempos;
académica porque asimismo se constata una cada vez mayor presencia de esta especialidad
en los planes de estudio y programas universitarios.
El objeto del presente tema es ofrecer una aproximación global a este campo. A tal
fin, primero se abordará el concepto de esta especialidad del derecho de la cultura,
que lo situaremos en el marco de las ciencias sociales aplicadas a la cultura. En
un segundo momento, nos referiremos a la evolución del derecho de la cultura, a sus
antecedentes y al punto en el que se encuentra hoy. En tercer lugar, se dibujará un
mapa general del campo que abarca el derecho de la cultura, de las materias y asuntos
que incluye y de los rasgos básicos de dichas regulaciones. Y, en último lugar, se
expondrán los principios que iluminan este campo jurídico así como los retos que tiene
ante sí.
A la hora de situar el derecho de la cultura en el contexto de las ciencias sociales
es necesario advertir que uno de los hechos más llamativos en las últimas décadas
es el de la explosión de la multiplicidad de análisis sobre la cultura. Tradicionalmente,
la cultura había sido objeto de reflexión por algunas disciplinas científicas. Así,
la antropología viene siendo, desde su nacimiento, una ciencia que ha descansado en
el concepto de cultura como pilar fundamental. Hay asimismo otras reflexiones antiguas
y de peso, como la de la teoría de la cultura en la filosofía. Pero lo cierto es que
las grandes disciplinas de las ciencias sociales habían permanecido bastante ajenas
a este objeto de análisis. Valga el ejemplo de la economía. No hace falta remontarse
más allá del año 1983 en el que John Galbraith, en una conferencia impartida en Londres,
se preguntaba todavía sobre si el arte y la cultura podían ser objeto del análisis
económico, porque, si bien se habían publicado algunos estudios particulares relacionados
con el mercado del arte, de forma general, la reflexión sobre la economía y la cultura
no había interesado a la doctrina económica. Sin embargo, las cosas han cambiado notablemente,
puesto que en los últimos años se han desarrollado numerosos análisis macroeconómicos
y microeconómicos, que en estos momentos constituyen una masa crítica notable dentro
de las ciencias económicas.
La ciencia política es otra de las ramas que se ha incorporado a este reciente interés
por la cultura, por medio de los análisis de políticas públicas. Igual ocurre con
la comunicación y la sociología de la cultura, aunque es cierto que esta última tendría
un momento de nacimiento más antiguo, si consideramos como sociológicas, en sentido
estricto, las aportaciones de Adorno y Horkheimer.
Es aquí donde hace aparición en el escenario el derecho como otra gran ciencia social
que se ocupa de la cultura. Estamos ante un fenómeno "relativamente" nuevo, como se
explicará en seguida, pero con raíces profundas.
Hoy vivimos un nuevo estadio de un proceso que en los largos periodos propios de la
historia puede ser valorado como nuevo, porque debe recordarse que la propia palabra
"cultura" no estaba en muchos de los diccionarios de hace dos siglos, no ya como concepto
científico sino como voz común. Precisamente, uno de los diccionarios más adelantados
de las lenguas neolatinas que incorpora la palabra "cultura" en este sentido moderno
de cultivo del espíritu es el Diccionario de Autoridades, el gran diccionario histórico
de la lengua española que elabora la Real Academia de la Lengua en 1713-1726. En él
podemos encontrar la siguiente definición de cultura: "Metafóricamente, es el cuidado
y aplicación para que una cosa se perfeccione; como la enseñanza de un joven para
que pueda lucir su entendimiento". "Metafóricamente" dice la definición, es decir,
el diccionario está confesando que se estaba incurriendo en una trasgresión del sentido
ordinario de la voz cultura. En Francia, el notable diccionario histórico de Furetière,
de 1690, no incluía la palabra "cultura" en el sentido moderno, sino que se refería
a la cultura como cultivo de la tierra. No será hasta 1878 cuando el conocido Diccionario
Littré adopta esa nueva acepción metafórica. Una constitución francesa histórica,
la constitución girondina de 1791, se refiere a la palabra "cultura" en relación con
la libertad "du comerce, de la industrie et de la culture", es decir, del cultivo agrícola. Esto ocurría en el año 1791, un momento realmente
muy próximo. El proceso tan veloz que hemos vivido desde que ocurrió esa trasgresión
metafórica no se podría entender si no la situamos en el contexto adecuado de la Ilustración,
porque es en este momento cuando los seres humanos empiezan a tematizar e identificar
la cultura como algo fundamental para el desarrollo de los individuos y de la sociedad
humana. Esto explica que la promoción y el progreso de la cultura se conviertan en
un bien público, en un asunto que compete a los poderes públicos. En el fondo eso
es lo que había ocurrido ya en el origen primigenio de la palabra "cultura", en su
primer significado agrícola, porque la aparición de esa nueva voz había marcado el
tránsito entre un ser humano que se dedicaba a recolectar lo que recibía pasivamente
de la tierra a un sujeto activo que decide ya "cultivar", es decir, transformar la
tierra a través la acción programada, la técnica y el trabajo. Probablemente, los
próceres del movimiento ilustrado no encontraron en el siglo XVIII una metáfora mejor sobre la que construir este nuevo propósito de "cultivar" no ya
la tierra sino la cultura, de dar ese salto fundamental para que el hombre dejara
de ser un mero recolector de la cultura de su entorno y que ésta pasara a ser promovida
e impulsada institucionalmente. Y éste es el último fundamento y razón de ser de las
políticas culturales modernas.
Consolidada la palabra en los diccionarios, vendrá a continuación la reflexión científica
que abrirán los antropólogos, que han sido durante mucho tiempo los señores casi exclusivos
de este campo de estudio. Esta reflexión científica, sin perjuicio de que tenga otros
antecedentes más remotos, encuentra su momento clave en 1871 en el artículo de Taylor:
"Primitive culture", que es el primer texto antropológico donde se define formalmente
el concepto de cultura.
Sin embargo, las cosas han cambiado mucho desde entonces, sobre todo en los últimos
treinta años, en los que se ha asistido a una explosión de las reflexiones de las
ciencias sociales sobre la cultura (la economía, ciencia política, sociología, teoría
del arte...), y ahí es donde el derecho debe encontrar en estos momentos su contexto
de explicación global porque, si optáramos por ver esas reflexiones únicamente como
fenómenos casuales y aislados, no nos sería posible entender bien lo que está ocurriendo.
2.Concepto y antecedentes
Veremos ahora cuál ha sido la evolución del derecho de la cultura. Este ámbito científico-jurídico
nuevo que concreta la especialidad del derecho de la cultura necesita alguna explicación
más matizada que el hecho de afirmar únicamente que se trata de campo moderno. En
realidad, analizando más a fondo las cosas, esta fase actual de la relación entre
derecho y cultura no surge ex nihilo, sino que tiene raíces antiguas. La relación entre el derecho y cultura es una relación
vieja, incluso anterior a la construcción del propio concepto de cultura. En un primer
momento fueron surgiendo, de forma casuística, elementos de "legislación cultural"
sin ningún plan ni marco doctrinal. Pero esa situación quedó superada, y hoy podríamos
hablar de un nuevo estadio caracterizado por el "tránsito de la legislación cultural
al derecho de la cultura".
En efecto, la existencia de legislación cultural viene de lejos. Ejemplos hay muchos.
Así, en la propiedad intelectual moderna encontramos normas ya tan lejanas como el
estatuto de la reina Ana de Inglaterra, de 1709, la ley que regula por primera vez
el copyright. En el derecho continental europeo, el antecedente se sitúa en un reglamento de espectáculos
de 1791, que aprueba la Asamblea francesa. En América Latina son numerosos los países
que, a lo largo de la primera mitad del siglo XIX, aprobaron regulaciones de la propiedad intelectual. La constitución de los Estados
Unidos, de 1787, fue pionera por cuanto incluye una destacada mención a la propiedad
intelectual al otorgar al Congreso la facultad de "fomentar el progreso de la ciencia
y de las artes útiles, garantizando por tiempo limitado a los autores e inventores
el derecho exclusivo a sus respectivos escritos y descubrimientos".
De igual forma, el derecho del patrimonio cultural y de las grandes instituciones
del patrimonio, como son los museos, los archivos y las bibliotecas, son una rama
jurídica con una dilatada historia normativa. Ya en los siglos XVIII y XIX van apareciendo normas jurídicas en relación con estos temas. Así, en España, con
la creación de las Reales Academias de Bellas Artes (1742) y de la Historia (1738),
sus respectivos estatutos serán las piezas normativas que inician una acción protectora
pública sistemática en tanto les encomiendan la tarea de velar, respectivamente, por
la salvaguardia de los bienes artísticos y de las antigüedades del reino.
Otra importante institución jurídico cultural, como es la del depósito legal, tiene
su origen en las llamadas Ordenanzas de Moulins, de Francisco I, dictadas en 1537; tal obligación de tener que depositar un número
de ejemplares en determinados centros públicos ha sido decisiva para la formación
de las grandes bibliotecas nacionales modernas.
El ámbito de las artes escénicas es otro ámbito de la cultura con una larga historia.
Los llamados teatros nacionales tienen una tradición ya centenaria en muchos países
latinoamericanos. Y la tienen también en España y en Francia. En Francia, el actual
Teatro de la Comedia no es sino la evolución de la troupe de Molière, del siglo XVII. Como en aquel tiempo los escritores de teatro no podían vivir de sus creaciones,
dado que no existía aún la propiedad intelectual, precisaban buscarse los recursos
para poder subsistir mediante la organización de la representación de sus propias
obras.
Si la "legislación cultural" es un hecho antiguo, lo que, en realidad, sí es nuevo
es el "derecho de la cultura", porque este concepto implica algo ya diferente a la
mera existencia de normas que tienen como objeto temas o asuntos culturales. El derecho
de la cultura es una construcción doctrinal que propugna un enfoque global e integrado
de todos los procesos legislativos que tienen que ver con la cultura, cada vez más
amplios y más intensos. Ésta, en consecuencia, sería una nueva especialidad que se
vendría a sumar a otras especialidades recientes con vocación de integralidad como
las del derecho del medio ambiente o el derecho urbanístico surgidas en las últimas
décadas.
Ese enfoque global e integrado que aporta la especialidad del derecho de la cultura
acrecienta nuestra capacidad de entender los procesos normativos culturales y también
el papel que debe representar el derecho en torno a la cultura. Porque uno de los
problemas que tenía la llamada fase de "legislación cultural" es que en esos tiempos
la función del derecho, en relación con la cultura, no era únicamente una función
de garantía y protección de los procesos culturales. Era asimismo una función en gran
medida orientada al control. Volvamos al ejemplo de las Ordenanzas de Moulins, relativas al depósito legal. En aquel momento, la intervención jurídica que concretaba
la técnica del depósito legal tenía dos objetivos en buena medida antagónicos. Por
un lado, se quería fomentar la cultura mediante la constitución de un depósito que
favorecía la formación de bibliotecas, pues era una forma de acopiar libros para las
bibliotecas. Pero luego, por otro lado, esa medida indirectamente facilitaba el control
de lo que se publicaba. Todo era consecuencia del miedo al libro, a su potencialidad
de difusión del pensamiento crítico y de propagación de las ideas de libertad que
le acompañaba.
Sin embargo, el derecho de la cultura moderno, inserto en el marco de un estado democrático
y de derecho, no puede tener otro objetivo que la garantía del libre desarrollo de
los procesos de creación, transmisión y conservación de la cultura. El derecho cultural
es ahora, pues, un instrumento clave para garantizar los procesos culturales, la libertad
cultural, la diversidad y el pluralismo, en definitiva, para garantizar los derechos
culturales.
3.Los contenidos del derecho de la cultura
Al hacer el mapa del campo que abarca el derecho de la cultura habría que empezar
por diferenciar tres estratos de normas jurídicas. En primer lugar, tendríamos el
derecho internacional de la cultura; en segundo, el derecho supranacional de la cultura;
y, finalmente, estarían los derechos estatales o nacionales de la cultura.
3.1.El derecho internacional
El derecho internacional de la cultura se encuentra en auge. Esta especialidad tiene
su instrumento más relevante, aunque escueto, en la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948. Aunque estrictamente no sea un texto jurídico sino una declaración política, numerosas
constituciones nacionales lo han dotado indirectamente de valor de jurídico y, aparte,
con los pactos de derechos económicos, sociales y culturales y de derechos civiles y políticos del año 1966, el contenido de la declaración adquirió la naturaleza de tratado internacional.
Los dos artículos de contenido cultural más destacados de la declaración son los artículos
22 y 27. El primero hace una mención genérica a los derechos económicos, sociales
y "culturales" por vez primera en un texto relevante en el mundo. El artículo 27,
a su vez, sintetiza el contenido de esos derechos culturales, que se centra en el
derecho a la participación en la vida cultural de la comunidad y en el derecho de
autor, en sus dos dimensiones patrimonial y moral; lo que tiene una importancia decisiva
porque, frente a los enfoques, generalmente iusprivatistas, resistentes a analizar
el derecho de autor como un derecho cultural, este texto induce una concepción incuestionablemente
cultural del derecho de autor.
Artículo 27
Art. 27: 1) Toda persona tiene derecho a tomar parte libremente en la vida cultural
de la comunidad, a gozar de las artes y a participar en el progreso científico y en
los beneficios que de él resulten. 2) Toda persona tiene derecho a la protección de
los intereses morales y materiales que le correspondan por razón de las producciones
científicas, literarias o artísticas de que sea autora".
Más tarde, han sido los organismos especializados de Naciones Unidas los que han desarrollado una acción normativa continuada y más importante en este
campo del derecho internacional de la cultura. Dentro de ella se sitúan los tratados de la OMPI (Organización Mundial de la Propiedad Intelectual) relativos al derecho de autor y, sobre todo, las convenciones de la UNESCO, cada vez más numerosas. Entre las convenciones de este organismo, hay algunas que
tienen que ver con el derecho de autor antes de la creación de la OMPI, pero la mayor
parte atañe al patrimonio cultural. La última convención aprobada por la UNESCO, en
el año 2005, la Convención para la protección y la promoción de la diversidad de las expresiones culturales, se sitúa en el lado de la excepción, pues tiene como objeto la preservación de la
diversidad cultural.
Los instrumentos internacionales referidos al patrimonio cultural empiezan a ser ya
un amplio elenco. Entre ellos cabe resaltar el Convenio para la protección de los bienes culturales en caso de conflicto armado, de 1954; la Convención sobre las medidas que deben adoptarse para prohibir e impedir la importación,
la exportación y la transferencia de propiedad ilícitas de bienes culturales, de 1979, Convención para la protección del patrimonio mundial, cultural y natural, de 1972 y la Convención para la salvaguarda del patrimonio inmaterial, del año 2003.
En este ámbito del derecho internacional de la cultura, aunque también se trata de
una declaración política y no de un instrumento directamente jurídico, debe citarse
la Carta cultural iberoamericana, aprobada por la Cumbre Iberoamericana de Jefes de
Estado y de Gobierno celebrada en Montevideo en noviembre de 2006. Un rasgo notable
de este texto de ámbito regional es estar presidido por una visión no sectorial, como
la de los instrumentos recién referidos, sino abierta y global de la cultura.
3.2.El derecho comunitario
El segundo estrato del derecho de la cultura lo conforma el derecho supranacional
que generan aquellas organizaciones que están viviendo procesos de integración, como
es el caso de la Unión Europea.
La cierto es que la cultura no estuvo presente en los tratados originarios. De hecho,
no se encuentra en el Tratado de Roma de 1957, salvo algunas referencias puntuales
como la del artículo 30 (actual 30), que alude al patrimonio artístico, histórico
y arqueológico como una excepción al principio de libre circulación de bienes y mercancías.
A pesar de este silencio, en las décadas siguientes se irán produciendo cada vez más
declaraciones en las reuniones políticas de los jefes de estado y de gobierno de los
países de la Comunidad Económica Europea, e irán surgiendo también informes destacados
en los años 70, como el informe Tindemans, que propugnan un enfoque cultural del proceso
europeo. El desenlace será la inclusión de un novedoso artículo relativo a la cultura
–el artículo 128– en el Tratado de la Unión Europea de Mastrique, de 1992 (Mastrique es el topónimo castellanizado usado ya por Lope
de Vega). Este artículo incorpora una referencia global a la cultura como una política
comunitaria nueva y, con mínimas modificaciones, permanece, ahora numerado como artículo
151, en la versión de Niza del Tratado de la UE.
El informe Tindemans
En 1975 el primer ministro belga Leo Tindemans presentó un informe sobre la Unión
Europea que le había sido encargado por sus homólogos de la Comunidad poco más de
un año antes, a instancias de la cumbre de París de 1974. Este informe tuvo una influencia
muy significativa en los pasos que se dieron posteriormente hacia la integración de
la Unión Europeo, más allá de un mero mercado común. A partir de entonces se inició
un proceso de acciones e iniciativas que apuntaron hacia la creación de una comunidad
de ciudadanos. El informe proponía actuaciones orientadas, entre otras, a una mejor
protección de los derechos de los individuos y a la aprobación de medidas de naturaleza
que impulsaran el surgimiento de una "conciencia europea" como, por ejemplo, la desaparición
de los controles fronterizos, la unificación de pasaportes, la homologación de títulos
y cursos académicos, la utilización de los beneficios de los diferentes sistemas de
la Seguridad Social por todos los ciudadanos de la Comunidad, etc.
Este precepto está dando cobertura a diversas políticas comunitarias en esta materia,
aún no muy numerosas, pero alguna de ellas es de gran impacto. En concreto, encontramos,
por un lado, la Directiva de la televisión sin fronteras, aprobada en 1989, que ha sido la columna en la que se sustenta la posición europea
sobre la llamada "excepción cultural". Esa directiva abre la posibilidad a los estados
de poder establecer cuotas de pantalla en la televisión y en el cine, sin que esas
medidas puedan ser objetadas como contrarias al principio de libre circulación de
bienes y servicios que ilumina la construcción europea. De igual modo, se han adoptado
reglamentos en materia de patrimonio cultural para la recuperación de los bienes exportados
ilícitamente, que abren nuevas líneas de actuación comunitaria: el Reglamento n.° 116/2009, del Consejo, de 18 de diciembre de 2008, relativo a la exportación
de bienes culturales, que viene a sustituir un reglamento sobre el mismo objeto del año 1992, y la Directiva
93/7/CEE del Consejo, de 15 de marzo de 1993, relativa a la restitución de bienes
culturales que hayan salido de forma ilegal del territorio de un estado miembro.
En el marco del referido artículo 151, la política cultural europea ha dado lugar
a un conjunto de programas de fomento, como el Cultura 2000", actualmente "Cultura 2007", que es el principal programa de financiación de acciones culturales relacionadas
con los mundos de la creación, el libro y el patrimonio. Su antecedente son tres programas
previos que refunden el programa Ariadna, centrado en el libro; el programa Rafael,
referido al patrimonio, y el programa Caleidoscopio, que tenía como objeto principal
la creación. Otros programas destacados son el programa "Media" para el cine y el audiovisual, y el de "Capital europea de la cultura".
3.3.El derecho estatal
Aquí es donde se encuentra el núcleo denso de las normas jurídicas relativas a la
cultura. Este es un sector normativo cada vez más extenso y sin visos, por el momento,
de frenar su crecimiento. Pensemos en el caso del patrimonio cultural y de los museos
archivos y bibliotecas, sector del ordenamiento en el que la relación entre las leyes
y reglamentos vigentes en España -sumando las normas del Estado y de las comunidades
autónomas- alcanza varios centenares de disposiciones.
Se hará una exposición sucinta de las principales ramas y áreas jurídicas que abarca
el derecho cultural estatal.
3.3.1.Derecho constitucional
El derecho constitucional cultural se ha ensanchado enormemente en los últimos años.
Mientras que las constituciones del siglo XIX ni siquiera nombraron explícitamente la cultura, el siglo XX conoció un gran desarrollo de la regulación cultural constitucional, concretado en
la regulación de los grandes principios, valores, fines y garantías relativos a la
cultura. Este proceso lo inauguró la Constitución mexicana de Querétaro de 1917, que
es la primera que empieza hablar de cultura en un texto constitucional, y lo afirmarán
otras constituciones de países europeos y latinoamericanos de la década de los años
20. Pero es la Constitución republicana española de 1931 el texto que dará un fundamental
salto adelante, en tanto es la primera norma constitucional en el mundo que toma la
cultura como concepto estructurador del texto de la Constitución y la primera, asimismo,
que incluye los temas culturales como objeto de los derechos fundamentales. En efecto,
el capítulo III del título relativo a los derechos fundamentales se denomina: "Familia,
economía y cultura". Por otra parte, el artículo 45, relativo al patrimonio cultural,
llegó a convertirse en un patrón de referencia que ha ejercido gran influencia en
la redacción de numerosas constituciones posteriores, fundamentalmente del ámbito
iberoamericano. Entre otras constituciones destacadas que se suman a este proceso
de constitucionalización de la cultura, cabe señalar, asimismo, las constituciones
de Italia, de 1947, y de la República Federal Alemana, de 1948.
Situándonos ya en las últimas décadas, algunos textos europeos han marcado una evolución
notable en el tratamiento de lo cultural, especialmente, la Constitución española
de 1978, la Constitución portuguesa de 1976 y, en menor medida, la de Grecia, de 1975.
Pero las constituciones con un desarrollo más profuso de lo cultural son las más recientes
del ámbito latinoamericano. La Constitución colombiana de 1991, la Constitución brasileña
de 1988 o la Constitución ecuatoriana de 2008 establecen los hitos más avanzados en
el desarrollo del constitucionalismo cultural.
El contenido de la llamada "constitución cultural" ha venido marcado por una evolución
progresiva hacia la garantía de los derechos y valores relativos a la cultura según
el patrón de los derechos fundamentales. Aparte, la cultura en nuestro Estado autonómico
posee un peso decisivo en la propia configuración del Estado y en la articulación
del pluralismo cultural territorial.
Los textos constitucionales en sus primeras referencias a las materias culturales
eran deudores de una visión pretoriana del papel de los podres públicos, pero con
el transcurso del tiempo ese papel está cada vez más determinado por una concepción
pública subjetiva y garantista, es decir, por una concepción de la cultura como un
ámbito de derechos fundamentales específicos, la libertad de creación cultural, el
derecho a la cultura, el derecho de participación en la vida cultural... Este enfoque
garantista de la cultura como objeto de derechos fundamentales tiene, como se señalaba
más arriba, un hito en el texto de la Constitución española de 1931, y en el momento
actual se aprecia un proceso de aglutinación de dichos derechos dentro de la categoría
"derechos culturales". Esta expresión, hasta hace poco estigmatizada por la dimensión
colectiva que en algunos supuestos presentan estos derechos, y criticada por la filosofía
liberal -que ha hecho de ellos su particular cabo de las tempestades-, en los últimos
años da muestras, sin embargo, de una creciente aceptación doctrinal y constitucional.
Son ya varias las constituciones recientes (principalmente de los países latinoamericanos
como las constituciones de Colombia, de 1991, y de Brasil, de 1988) que han comenzado
a desdramatizar esta expresión y la han incorporado en sus textos –siguiendo la senda
abierta en 1948 por el artículo 22 de la Declaración Universal de Derechos Humanos-
como un concepto marco del conjunto de derechos y libertades que atañen a la cultura.
La Constitución española de 1978 no utiliza literalmente el concepto, pero, al igual
que la portuguesa de 1976, hace gala de un enfoque garantista de lo cultural que ilumina
su texto entero y que se manifiesta de forma muy especial en la proclamación de dos
cruciales derechos: la libertad de creación cultural (art. 20. 1c: "Se reconoce el
derecho... a la creación y producción literaria, artística, científica y técnica")
y del derecho de acceso a la cultura (art. 40: "Los poderes públicos promoverán y
tutelarán el acceso a la cultura, a la que todos tienen derecho"). Estas posiciones
de libertad, desde el punto de vista institucional, tienen su corolario en el denominado
por la doctrina "principio de autonomía de la cultura".
Por otra parte, la cultura es, en la Constitución española (CE), un factor explícito
y determinante en la estructuración territorial del Estado y de articulación de su
pluralismo cultural. Veamos la secuencia. El preámbulo de la Constitución expresa
que es voluntad de la nación española "proteger a todos los españoles y pueblos de España en el ejercicio de los derechos humanos, sus culturas, tradiciones, lenguas e instituciones". A continuación, el artículo 2 de la CE reconoce el derecho al autogobierno de las
comunidades históricas en las que se sustenta el orden político, de las "nacionalidades
y regiones" que integran la "nación española", en la que se fundamenta la Constitución.
Por último, el artículo 143 CE establece los criterios para determinar el ámbito territorial
y la iniciativa para la creación de las comunidades autónomas: "En el ejercicio del
derecho a la autonomía reconocido en el artículo 2 de la Constitución, las provincias
limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes [...] podrán acceder a su autogobierno y constituirse en comunidades
autónomas..."
Esta implicación de lo cultural y las formaciones históricas de España (la nación
española, las nacionalidades y regiones, los pueblos de España...) lleva a un sistema
de reparto competencial complejo en el que las comunidades autónomas disfrutan de
amplias competencias tanto en relación con la cultura en sentido global como en relación
con los sectores y temas que la concretan, pero donde el Estado disfruta igualmente
de amplias atribuciones en esta materia. Así, si bien las materias culturales sectoriales
–como es el caso, por ejemplo, del patrimonio cultural y de los museos, archivos y
bibliotecas– aparecen configurados competencialmente como materias compartidas entre
el Estado y las comunidades (tal como se desprende de la lectura de los artículos
148.1.16 y 149.1.28 de la CE). El fomento de la cultura entera, en tanto conjunto
global de valores expresión de una comunidad, responde al criterio de la dualidad
o concurrencia competencial: según el artículo 148.1.17, las comunidades autónomas
disponen de una competencia general sobre el "fomento de la cultura" entera, lo que
no es óbice para que el artículo 149.2 de la CE otorgue asimismo una competencia de
igual naturaleza y amplitud a favor del Estado, en tanto le encomienda "el servicio
de la cultura como deber y atribución esencial..." Es decir, cada instancia tiene
competencia e, incluso, el deber de poner prioritariamente en valor la expresión cultural
de su comunidad de referencia (la de la cultura española común y las de las culturas
autonómicas expresivas de la pluralidad de pueblos de España), concepción magníficamente
explicada por el Tribunal Constitucional en la sentencia 49/1984, mediante un bien
argumentado razonamiento en un asunto tan complejo e inasible como éste: Una reflexión
sobre la vida cultural lleva a la conclusión de que la cultura es algo de la competencia
propia e institucional tanto del Estado como de las comunidades autónomas, y aún podríamos
añadir de otras comunidades, pues allí donde vive una comunidad hay una manifestación
cultural respecto de la que las estructuras públicas representativas pueden ostentar
competencias, dentro de lo que entendido en un sentido no necesariamente técnico-administrativo
puede comprenderse dentro del "fomento de la cultura". Ésta es la razón a que obedece
el artículo 149.2 de la CE, en el que, después de reconocer la competencia autonómica,
afirma una competencia estatal, poniendo el acento en el servicio de la cultura como
deber y atribución esencial. Hay, en fin, una competencia estatal y una competencia
autonómica, en el sentido de que, más que un reparto vertical, lo que se produce es
una concurrencia de competencias ordenada a la preservación de los valores propios
del cuerpo social de la instancia pública correspondiente. El elemento de cierre de
este sistema se encuentra en la función de comunicación cultural que el último párrafo
del artículo 149.2 de la CE deposita en el Estado, al que encomienda facilitar la
"comunicación cultural entre las comunidades autónomas, de acuerdo con ellas". Frente
al peligro de entropía del sistema competencial concurrencial descrito, la Constitución
sitúa en la instancia global la responsabilidad de religación del sistema (pero desde
una concepción democrática y consensuada: "de acuerdo con ellas", dice el precepto)
por medio de la comunicación e intercambio entre todos los elementos integrantes de
la diversidad cultural de España.
Pero por debajo del derecho constitucional cultural hay un gran racimo de especialidades
jurídicas.
3.3.2.Administración cultural
Con la caída de la dictadura franquista y el restablecimiento de la democracia tuvo
lugar la creación, en 1977, incluso antes de aprobarse la Constitución, el Ministerio
de Cultura y Bienestar (Real Decreto 1558/1977, de 4 de julio), que, tras diferentes denominaciones y cambios de atribuciones, llega a la actualidad
como Ministerio de Cultura (Real Decreto 432/2008, de 12 de abril. Extrañamente, las variaciones de su ámbito de actuación y rango político no han
afectado apenas la estructura interna del Ministerio, que deja ver una elevada –y
poco acostumbrada en la Administración española- estabilidad en los últimos veinticinco
años, pues la planta organizativa que le otorgó el (Real Decreto 565/1985, de 24 abril) no ha sufrido desde entonces modificaciones de fondo de envergadura.
Otro de los rasgos más notables de la administración cultural se sitúa en la irrupción
de un nuevo nivel de administraciones territoriales, las correspondientes a las comunidades
autónomas, llamadas a ejercer las competencias asumidas por ellas en materia de cultura.
Estas estructuras administrativas si bien responden, al igual que la Administración
del Estado, al modelo departamental francés, ofrecen una gran heterogeneidad de fórmulas.
Algunas comunidades autónomas (Cataluña, País Vasco, Andalucía, Castilla La Mancha,
Extremadura...) se vienen mostrando más propensas a organizar la administración cultural
en un departamento exclusivo, mientras que otras comunidades autónomas siguen fórmulas
de consejerías mixtas, donde la cultura comparte departamento con la educación, el
turismo, los medios de comunicación social o el deporte.
Tanto la administración cultural del Estado como la de las comunidades autónomas presentan
rasgos y tendencias compartidos. En primer lugar, se trata de una ramo de la Administración
caracterizada por una estructura orgánica directa muy ligera, basada en tres direcciones generales en el caso del Estado (la
Dirección General de Bellas Artes y Bienes Culturales, la Dirección General del Libro,
Archivos y Bibliotecas y la Dirección General de Política e Industrias Culturales)
y en una o dos direcciones generales en el caso de las comunidades autónomas. Esa
levedad organizativa se debe a que ciertos sectores culturales se hallan configurados
como entes autónomos en régimen de descentralización funcional, dotados de personalidad
jurídica propia y con una relativa autonomía funcional. Así sucede, dentro de la Administración
del Estado, en el teatro y la música, y en la cinematografía y el audiovisual, sectores
en los que la gestión de las políticas públicas corresponde respectivamente a dos
organismos autónomos, el Instituto Nacional de las Artes Escénicas y de la Música y el Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales. Esta tendencia se constata igualmente en las comunidades autónomas.
Las comunidades autónomas
A título de ejemplo, valgan los siguientes. En Cataluña, la política sobre el sector
de las industrias culturales está encomendada al Instituto de las Industrias Culturales.
En la Comunidad Valenciana se han creado el Instituto Valenciano de Cinematografía
"Ricardo Muñoz Suay", el Instituto Valenciano de Artes Escénicas, Cinematografía y
Música y el Instituto Valenciano de Arte Moderno. Galicia cuenta con el Instituto
Gallego de las Artes Escénicas y Musicales. En Andalucía se ha creado, en la forma
de sociedad mercantil, una Empresa Pública de Gestión de Programas Culturales.
3.3.3.El patrimonio cultural
La regulación del patrimonio cultural tiene su vértice normativo en el artículo 46
de la Constitución, texto que encomienda a los poderes públicos la misión de "garantizar
la conservación y promover el enriquecimiento del patrimonio histórico, cultural y
artístico de los pueblos de España y de los bienes que lo integran". Dejando atrás
una tradicional visión dominantemente conservacionista, el texto constitucional imprime
una orientación de carácter proactivo a la tarea de los poderes públicos, en tanto
les encomienda también el "enriquecimiento" de dicho patrimonio, función que el preámbulo
de la vigente Ley 16/1985, de 26 de junio, de Patrimonio Histórico Español ha interpretado
como una responsabilidad activa de estímulo de los poderes públicos en relación con
los bienes culturales: "El patrimonio histórico se acrecienta y defiende mejor cuanto
más lo estiman las personas que conviven con él, pero también cuantas más ayudas se
establezcan para atenderlo, con las lógicas contraprestaciones hacia la sociedad cuando
son los poderes públicos los que facilitan aquéllas".
Esta Ley del Patrimonio Histórico Español, que deroga la benemérita ley de 1933 dictada durante la Segunda República, responde
a una relativa necesidad de actualización legislativa y, sobre todo, a la necesidad
de ajustar la competencia del Estado en materia de patrimonio a las previsiones constitucionales
y despejar el espacio para que las comunidades autónomas pudieran desarrollar las
competencias normativas y ejecutivas que le facultaban la Constitución y los estatutos
de autonomía. No obstante, la Ley 16/1985 fue objeto de impugnación ante el Tribunal
Constitucional por algunas comunidades autónomas, al entender las recurrentes que
incurría en exceso competencial. La sentencia del Tribunal Constitucional que resuelve
estas impugnaciones, de 31 de enero de 1991, si bien desestima los motivos de inconstitucionalidad
alegados, viene a allanar el camino para las competencias legislativas y ejecutivas
autonómicas en la materia. Ello ha llevado a que, en la actualidad, casi todas las
comunidades autónomas hayan dictado sus propias leyes de patrimonio cultural.
Referencia bibliográfica
País Vasco (Ley 7/1990, de 30 de mayo); Castilla La Mancha (Ley 4/1990, de 30 de mayo); Cataluña (Ley 9/1993, de 30 de septiembre); Galicia (Ley 8/1995, de 30 de octubre); Comunidad Valenciana (Ley 4/1998, de 11 de junio); Madrid (Ley 10/1998, de 9 de julio); Islas Baleares (Ley 12/1998, de 21 de diciembre); Canarias (Ley 4/1999, de 15 de marzo); Extremadura (Ley 2/1999, de 29 de marzo); Aragón (Ley 3/1999); Asturias (Ley 1/2001, de 6 de marzo); Castilla León (Ley 12/2002, de 11 de julio); La Rioja (Ley 7/2004, de 18 de octubre); Navarra (Ley Foral 4/2007, de 16 de marzo); Murcia (Ley 4/2007, de 16 de marzo); y Andalucía (Ley 14/2007, de 26 de noviembre).
Este extenso y complejo grupo normativo aparece caracterizado por una concepción cada
vez más extensa y "antropológica" del patrimonio cultural, superadora de las limitadas
visiones arquitectónicas monumentales predominantes en el siglo XIX y en parte del XX. El sistema de protección de la ley descansa en un conjunto de medidas de policía
administrativa (prohibiciones, cargas positivas de conservación, limitaciones a la
enajenación y exportación...) y de medidas de fomento (entre las que destaca el llamado
1٪ cultural, por el que en las obras públicas se debe reservar al menos dicho porcentaje
para acciones de conservación del patrimonio).
Como técnica básica de protección, tanto la ley estatal como las leyes autonómicas
contemplan diversos procedimientos de determinación o singularización de los bienes
culturales, que suelen basarse en dos categorías (en el caso del Estado, los bienes
de interés cultural y los bienes inscritos en el Inventario General, artículos 9 y
26, respectivamente), si bien en alguna comunidad autónoma se prevén hasta tres categorías.
Un aspecto destacado de estas normas estatales y autonómicas es el paso que dan hacia
la coordinación de la legislación especial del patrimonio cultural con la legislación
urbanística. Ambos ordenamientos protectores, el histórico-artístico y el urbanístico,
incidían de forma simultánea en la protección de los bienes inmuebles, originando
una insoportable situación de gestión paralela y descoordinada a la que estas leyes
nuevas tratan de poner fin.
3.3.4.Museos, archivos y bibliotecas
En tanto instituciones vinculadas a la conservación y enriquecimiento del patrimonio
cultural, los museos, archivos y bibliotecas son instituciones que aparecen reguladas
en la Ley Estatal del Patrimonio Histórico Español (artículos 59 a 66), donde sucintamente
se fija la noción de estas instituciones y el régimen de creación, funcionamiento,
coordinación y acceso a sus servicios. Estas previsiones legales son complementadas
por diversos reglamentos estatales de desarrollo (los reguladores de las instituciones
consultivas especializadas del sector, el Reglamento de Bibliotecas Públicas del Estado y del Sistema Español de Bibliotecas, el de Servicio de Préstamo de Libros, el de Museos de Titularidad Estatal y el Sistema Español de Museos) y por las disposiciones específicas de cada institución:
a) del Museo Nacional del Prado, Museo Arqueológico Nacional, Museo de América, Museo
de la Alhambra, Museo Nacional Centro de Arte Reina Sofía, Museo Nacional de Antropología,
Museo Nacional de Arte Romano, Museo Nacional de Artes Decorativas, Museo Nacional
de Cerámica y Artes Suntuarias, Museo Nacional de Escultura, Museo Nacional de la
Ciencia y la Tecnología;
b) del Archivo Histórico Nacional, Archivo General de Simancas, Archivo General de Indias,
Archivo de la Corona de Aragón);
c) de la Biblioteca Nacional.
En la legislación autonómica la tendencia predominante es la de aprobación de leyes
específicas de museos, de archivos y de bibliotecas, separadamente a las leyes de
patrimonio cultural.
3.3.5.Libro y lectura
En tanto bien cultural, el libro fue ya objeto de un temprano tratamiento singular
en la Ley 9/1975, de 12 de marzo, la llamada Ley del Libro, que, entre las medidas
principales de protección, establecía el precio único del libro en su comercio al
por menor. Más tarde, la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, dio pasos hacia la liberalización
del precio del libro al permitir la aplicación general de descuentos de hasta el 12%
sobre el precio de venta de los libros y material didáctico complementario editado
principalmente para la educación primaria y secundaria que, con posterioridad, el
Real Decreto-Ley 6/2000, de medidas urgentes de intensificación de la competencia en mercados de bienes y
servicios, termina de liberalizar.
Recientemente, se ha aprobado una nueva ley estatal, la Ley 10/2007, de 22 de junio, de la Lectura, del Libro y de las Bibliotecas, cuyo rasgo característico más notable es, como su título adelanta, ser una ley que
aborda el sector desde un enfoque integral. Pero se trata de una ley breve de trazos
muy genéricos que aborda tres contenidos básicos:
a) las medidas para la promoción de la lectura, los autores y la industria del libro
(artículos 1 a 7);
b) el régimen jurídico-económico del libro (artículos 8 a 11), donde se regula el régimen
de precio fijo del libro y sus excepciones en línea con la situación precedente descrita,
así como la remuneración por préstamo de libros que introduce la disposición adicional
primera en cumplimiento de la Directiva 92/100/CCE, de 19 de noviembre de 1992;
c) un conjunto de medidas organizativas referidas a las bibliotecas, el Sistema Español
de Bibliotecas y la Cooperación Bibliotecaria (artículos 12 a 16).
En lo que se refiere a la promoción de la lectura, tanto el Estado (por medio de la
Dirección General del Libro, Archivos y Bibliotecas) como las comunidades autónomas
(con sus unidades directivas correspondientes) vienen promoviendo planes de promoción
de la lectura y del libro. En este sentido, cabe destacar la Ley de la Comunidad de Madrid 5/1999, de 30 de marzo, de Fomento del Libro y de la
Lectura. Por último, la institución del depósito legal, aunque orientada principalmente hacia
fines conservacionistas del patrimonio, se encuentra regulada mediante el Decreto 2984/1972, de 2 de noviembre.
3.3.6.Cine y audiovisual
Aunque industrias culturales de origen más moderno, el cine y el audiovisual son dos
sectores caracterizados por una abundante regulación normativa orientada al objetivo
básico del fomento y la protección de la cinematografía. Por otro lado, esta normativa
se encuentra marcada por dos tendencias, el progresivo reconocimiento de la dimensión
cultural de estos medios y la creciente integración entre ambos sectores, en un principio
regulados de forma separada.
El cine se encuentra actualmente regulado por la Ley 55/2007, de 22 de diciembre, que sustituye, condenándola a una vida efímera, otra reciente ley de 9 de julio
de 2001. El objeto de la nueva ley, desarrollada reglamentariamente por el Real Decreto
2062/2008, de 12 de diciembre, es la ordenación integrada del cine y el audiovisual
en orden a la protección de la dimensión cultural de este sector de las industrias
culturales, la protección del patrimonio cinematográfico y la calificación de las
películas y las obras audiovisuales. Gran parte del articulado de la ley está destinado
a establecer las medidas económicas y no económicas para el fomento de la creación,
producción, distribución y exhibición de las obras cinematográficas. Entre estas últimas
medidas, destaca la recuperación de la llamada "cuota de pantalla", prevista en la
legislación precedente, pero que en la ley de 2001 había quedado relegada a un régimen
temporal, dado que había dejado abierta la posibilidad de su eliminación o modificación
por el Gobierno transcurridos cinco años desde la entrada en vigor de la ley (DA Primera).
El artículo 18 de la ley de 2007 establece la obligación, para las salas de exhibición
cinematográfica, de programar, dentro de cada año natural, al menos un total del 25٪
con obras cinematográficas comunitarias.
La gestión de la política cultural del Estado en materia de cinematografía corresponde
al Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales, organismo autónomo
de carácter administrativo creado en 1984 y regulado en la actualidad por el Real Decreto 7/1997, de 10 de enero. Algunas comunidades autónomas vienen realizando asimismo políticas de impulso de
la cinematografía y del audiovisual. En Cataluña la Ley 1/1998, de Política Lingüística, prevé la posibilidad de medidas de fomento para el cine en catalán, así como la
posibilidad de que el Gobierno de la Generalitat establezca cuotas lingüísticas de
pantalla y de distribución para favorecer la presencia de la lengua catalana en la
oferta cinematográfica. También en Cataluña se ha adoptado una solución organizativa
novedosa, la creación, por la ley de la Generalitat 20/2000, de 29 de diciembre, de
la entidad pública Instituto Catalán de Industrias Culturales, al que compete impulsar
su desarrollo y, en concreto, velar por el cumplimiento de la normativa de promoción
de la lengua y la cultura catalanas" (art. 3.j). En Galicia la Ley 6/1999, de 1 de septiembre, del Audiovisual de Galicia, crea el Consorcio del Audiovisual de Galicia. A su vez, en Andalucía, el Decreto 52/2000, de 7 de febrero, regula un conjunto de medidas de apoyo al fomento y protección audiovisual.
El ejercicio de sus respectivas competencias por el Estado y por las comunidades autónomas
fue objeto, en una primera etapa, de una elevada conflictividad ante el Tribunal Constitucional,
que dio lugar a numerosos pronunciamientos de este alto tribunal: STC 49/1984, sobre
regulación de las salas especiales de exhibición cinematográfica; STC 143/1985, sobre
inspección cinematográfica; STC 153/1985, sobre regulación de los billetes de entrada
a las salas; STC 157/1085, sobre un registro de empresas cinematográficas; STC 87/1987,
sobre clasificación de películas cinematográficas y material audiovisual; STC 106/1987,
sobre protección de la cinematografía española; STC 153/1989, sobre realización de
películas cinematográficas en régimen de coproducción.
3.3.7.Artes escénicas y musicales
Las artes escénicas y la música constituyen un sector cultural, objeto tradicionalmente
de una constante acción de fomento y prestaciones. Estas tareas están asignadas al
organismo autónomo, el Instituto Nacional de las Artes Escénicas y de la Música (INAEM),
creado en el año 1984 y actualmente regulado por el Real Decreto 2491/1996, de 5 de diciembre, al que corresponde llevar a cabo las funciones de fomento y difusión de las actividades
en el sector y el control de la gestión de los diferentes centros dependientes del
Instituto: Teatro de la Zarzuela, Ballet Nacional de España, Compañía Nacional de
Danza, Centro de Difusión de la Música Contemporánea, Auditorio Nacional de Música,
Orquesta y Coro Nacionales de España, Joven Orquesta Nacional de España, Centro de
Documentación Música y Danza, Compañía Nacional de Teatro Clásico, Centro de Documentación
Teatral, Centro Dramático Nacional, Centro de Tecnología del Espectáculo.
Las comunidades autónomas, por su parte, llevan a cabo políticas de fomento del teatro
y la música. Entre ellas cabe destacar la Comunidad Autónoma de Galicia, donde se
creó (Ley 4/1989, de 21 de abril), el Instituto Gallego de las Artes Escénicas y Musicales, y la Comunidad Valenciana,
que dispone a igual fin (Ley 9/1986, de 30 de diciembre) del Instituto Valenciano de Artes Escénicas, Cinematografía y Música.
3.3.8.La propiedad intelectual
La regulación de la propiedad intelectual descansó en España, durante mucho tiempo,
en la Ley de 10 de enero de 1879, texto con señaladas lagunas, pero enriquecido por
una dilatada jurisprudencia y doctrina científica durante los más de cien años de
vigencia que alcanzó. En 1987 se aprobó una nueva ley de propiedad intelectual, la
Ley 22/1987, de 11 de noviembre, con el objetivo de modernizar la regulación del derecho
de autor a los nuevos tiempos, mejorar sus garantías y subsanar lagunas de la legislación
anterior como la del contenido moral del derecho de autor. Esta ley ha conocido diversas
modificaciones, exigidas por la adaptación a la normativa comunitaria reciente; su
cuerpo básico está recogido en el texto refundido vigente, el Real Decreto Legislativo 1/1996, de 12 de abril de 1996. Esta norma constituye un código completo de la propiedad intelectual cuyo objeto
son las creaciones originales literarias, artísticas o científicas, expresadas por
cualquier medio o soporte, actualmente conocido o que se invente en el futuro, y,
a tal fin, reconoce un doble orden de derechos: los derechos de contenido patrimonial
y los llamados derechos morales. Los derechos patrimoniales son de dos tipos: los
relacionados con la explotación de la obra o la prestación protegida y los derechos
meramente compensatorios, como el derecho de remuneración por copia privada y el derecho
de participación en la reventa de las obras plásticas. Uno de los aspectos más reseñables
de la ley se sitúa, a diferencia de la legislación anterior, en el énfasis garantizador
que pone en la protección del llamado derecho moral de autor. Aparte de los medios
administrativos (el Registro de la Propiedad Intelectual) y jurisdiccionales que la
ley sanciona en garantía de los derechos reconocidos, la ley regula asimismo las entidades
de gestión colectiva de los derechos de propiedad intelectual de carácter patrimonial.
Éstas son configuradas como organizaciones privadas de base asociativa y sin ánimo
de lucro, que se ocupan, en nombre propio o ajeno, de la gestión de los derechos de
propiedad intelectual de carácter patrimonial por cuenta de sus titulares. Su creación
debe ser autorizada por el Ministerio de Cultura. Actualmente existen las siguientes
entidades especializadas de gestión colectiva: Sociedad General de Autores (SGAE), Centro Español de Derechos Reprográficos (CEDRO), Asociación de Gestión de Derechos Intelectuales (AGEDI), Artistas Intérpretes o Ejecutantes, Sociedad de Gestión de España (AIE), Visual, Entidad de Gestión de Artistas Plásticos (VEGAP), Entidad de Gestión de Derechos de los Productores Audiovisuales (EGEDA), Artistas, Intérpretes, Sociedades de Gestión (AISGE) y Asociación Derechos de Autor de Medios Audiovisuales (DAMA).
Si bien la legislación de propiedad intelectual corresponde en exclusiva al Estado,
el sistema de competencias en esta materia ha permitido que una parte de las comunidades
autónomas (Andalucía, Aragón, Asturias, Cataluña, Extremadura, Galicia, La Rioja,
Madrid, Murcia y Valencia) estén desarrollando competencias ejecutivas y que asimismo
hayan creado sus propios registros territoriales de la propiedad intelectual, que
se coordinan, por medio de la Comisión de Coordinación, con el Registro General de
la Propiedad Intelectual dependiente del Estado.
3.3.9.Régimen laboral y de los artistas en espectáculos públicos
El derecho español carece de un régimen general del artista o del creador cultural.
No obstante, existen diversas regulaciones específicas que atañen al artista como
sujeto cultural, entre las que destaca la regulación relativa al régimen laboral de
los artistas en espectáculos públicos. La Ley 8/1980, de 10 de marzo, que aprueba
el vigente Estatuto de los Trabajadores, consagra el carácter especial de la relación
laboral de los artistas en espectáculos públicos. Dicho carácter especial (en lo que
atañe a la forma del contrato, duración, régimen de descanso...) ha sido desarrollado
mediante el Real Decreto 1435/1985, de 1 de agosto
3.3.10.Protección penal de los bienes de la cultura
Una de las tendencias de la legislación cultural está en el desarrollo de la garantía
penal de la cultura. El derecho penal se había quedado inicialmente en el castigo
del genocidio, pero en estos momentos hay numerosos códigos que incluyen delitos relativos
a la protección del derecho de autor y de los bienes del patrimonio histórico artístico.
Ahora es, incluso, la propia Constitución española la que impone la protección penal
del patrimonio cultural: "La ley penal sancionará los atentados contra este patrimonio"
(art. 46 CE).
El vigente Código penal español, aprobado por la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, en cumplimiento de dicho mandato constitucional, tipifica, en los artículos 321
a 324, los delitos contra el patrimonio histórico. A su vez, los artículos 270 a 272
regulan los delitos relativos a la propiedad intelectual. Incluso el artículo 289
tipifica como delito la destrucción y causación de daños a cosas propias de utilidad
social y cultural en beneficio de la comunidad.
También forma parte de esta garantía penal de la cultura la regulación del delito
de genocidio (art. 607), en tanto uno de los propósitos que inspiran su regulación
es la de impedir la destrucción total o parcial de un grupo nacional o étnico.
3.3.11.Régimen fiscal
El régimen fiscal de la cultura es hoy un ámbito privilegiado de la política cultural,
porque a través de las regulaciones específicas de los impuestos de la renta, sobre
los beneficios de las empresas (impuesto de sociedades), de los impuestos indirectos
sobre el consumo y de las leyes de mecenazgo y patrocinio, se concretan importantes
políticas de fomento y promoción en los diferentes sectores culturales del libro,
el disco, la cinematografía, el patrimonio cultural...
Estas previsiones fiscales, faltas de una visión de conjunto, atañen tanto a los agentes
culturales como a las actividades, productos y bienes culturales. Las principales
leyes reguladoras de los impuestos (de la renta de las personas físicas, de sociedades
y del valor añadido) incluyen, de forma dispersa, previsiones específicas encaminadas
al estímulo y fomento de la cultura.
En lo que se refiere a los agentes culturales, el derecho español dispone de un estatuto
fiscal de los sujetos colaboradores a través de las entidades del "tercer sector"
(fundaciones, asociaciones declaradas de utilidad pública, organizaciones internacionales
de cooperación al desarrollo y otras entidades no lucrativas), que se encuentra en
la Ley 49/2002, de 23 de diciembre, de Régimen Fiscal de las Entidades sin Fines Lucrativos
y de los Incentivos Fiscales al Mecenazgo. Esta ley establece un amplio abanico de exenciones y deducciones en relación con
el impuesto de sociedades y con los tributos locales (el impuesto sobre bienes inmuebles,
el impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana...).
Igualmente, hay que señalar el tratamiento especial, como rentas exentas o como rentas
irregulares, que establece la legislación del impuesto sobre la renta de las personas
físicas para los premios literarios, artísticos o científicos de especial relevancia
(la Ley 35/2006, de 28 de noviembre, del Impuesto de la Renta de las Personas Físicas).
El régimen fiscal de las empresas o industrias culturales carece de un tratamiento
diferenciado, salvo algunas previsiones específicas como la consideración, en el impuesto
sobre sociedades, como gasto fiscalmente deducible, de la depreciación o pérdida de
valor de los fondos editoriales, fonográficos y audiovisuales de las empresas que
realicen la actividad productora, una vez transcurridos cinco años desde la puesta
en el mercado de las respectivas producciones (Real Decreto Legislativo 4/2004, de 5 de marzo, que aprueba el texto refundido del
impuesto de sociedades).
La Ley 37/1992, de 28 de diciembre, del Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA), contiene, a su vez, algunas especialidades en relación con la entrega de bienes
y servicios culturales. Este impuesto, sujeto a una constante disciplina comunitaria
armonizadora por medio de numerosas directivas que se vienen dictando, dispone la
aplicación de un IVA súper reducido a los libros, periódicos y revistas y de un IVA
reducido a las importaciones y adquisiciones intracomunitarias de objetos de arte,
antigüedades y objetos de colección, y a las entradas de teatros, cines, circos, conciertos,
museos, parques zoológicos y espectáculos deportivos de carácter indefinido. Los demás
bienes y servicios culturales (la música y películas en CD ó DVD) quedan sujetos al
régimen normal del IVA
3.3.12.Policía de los espectáculos públicos
En la regulación de los espectáculos públicos se encuentra una de las semillas más
antiguas del derecho cultural, en tanto estas normas trataban de evitar el impacto
negativo que desde la seguridad, la salubridad y la moral (durante mucho tiempo este
título de intervención se tradujo en una auténtica censura de la cultura) podían tener
los espectáculos públicos y los de carácter artístico y cultural en particular. De
hecho, como se señala más arriba, fue con ocasión de la discusión en la Asamblea francesa
de un reglamento sobre espectáculos públicos, en 1791, cuando por primera vez se proclama
el reconocimiento de la propiedad intelectual del creador sobre su obra original.
La regulación de esta materia se encuentra en el Reglamento General de Policía de los Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas
aprobado por el Real Decreto 2816/1982, de 27 de agosto, así como en las regulaciones sobre este mismo objeto desarrolladas por las comunidades
autónomas.
4.A modo de recapitulación. Los paradigmas y retos del derecho de la cultura
Visto el vasto campo que abarca la especialidad del derecho de la cultura conviene
referirse, a modo de recapitulación y reflexión final, a los principales paradigmas
que sostienen esta especialidad y que no son sino consecuencia de la intrínseca especificidad
de la cultura.
Huelga hacer grandes esfuerzos argumentativos para entender que la cultura es una
materia sensible. Es algo evidente. La cultura es una materia delicada, porque afecta
íntimamente a la libertad, al desarrollo de la persona y al desenvolvimiento de los
grupos humanos. Esa especificidad de la cultura es la que va generando reglas propias
y excepciones en la manera de enfocar la relación entre el derecho, la intervención
administrativa y la cultura.
Eso se refleja en muchos aspectos y, en primer lugar, en la organización. La Administración
Pública Cultural es un ramo de la Administración con reglas singulares y en el que
pesan las tradiciones organizativas. Es una administración participada, que se caracteriza
por la levedad de las estructuras de gestión directa (la gestión cultural pública
propende a utilizar menos las direcciones generales que otros ramos de la administración),
por la tendencia a la creación de entes autónomos descentralizados que gestionan los
sectores y servicios culturales (INAEM, ICAA, Biblioteca Nacional, Museo del Prado...)
y por su querencia a la colegialidad en detrimento de los órganos unipersonales. Todo
ello tiene como finalidad ofrecer, desde la organización, soluciones que garanticen
la autonomía de la cultura y eviten el dirigismo cultural. La administración cultural
debe aspirar a no ser una organización pesada, burocrática, sino que debería configurarse
como un vertebrado gaseoso que esté ahí estructurando pero sin que apenas se note.
En segundo lugar, la especificidad tiene una manifestación fundamental en los procedimientos
de gestión cultural, claves para la garantía del principio de autonomía de la cultura.
La fórmula idónea a tal fin es la de confiar a los órganos colegiados de participación
las decisiones sobre el fondo, hurtándoles a los funcionarios o a los responsables
políticos el poder de decidir sobre las cuestiones estéticas, artísticas, técnicas
o culturales de fondo, lo que generalmente se instrumenta a través de la configuración
de los informes que se han de evacuar en el procedimiento como preceptivos y, sobre
todo, como vinculantes. Un ejemplo típico es el caso del patrimonio cultural. Cuando
se va a declarar un bien de interés cultural, la decisión de si ese bien es merecedor
o no de tal calificación se encomienda con carácter vinculante a un órgano de autoridad
científica (una academia científica o artística, un instituto de investigación, una
institución universitaria...).
Pero, además de en la organización y en los procedimientos, la especificidad de la
cultura se manifiesta en los grandes sectores de ésta (el patrimonio cultural, la
propiedad intelectual, las industrias culturales) todos ellos presididos por el objetivo
de, por medio de diferentes fórmulas jurídicas, encontrar un particular equilibrio
al binomio interés particular e interés general inscrito en el corazón de la cultura,
que está en la matriz de todo el derecho cultural.
Ese equilibrio entre interés particular y general aparece clarísimamente en la propiedad
intelectual. Como se ha explicado más arriba, no se remonta más allá de doscientos
años la aceptación de que la creación pudiera ser objeto de propiedad privada. Pero,
eso sí, de una propiedad especial, limitada en el tiempo, con plazo de vigencia (por
cierto, muy corto en las primeras leyes de propiedad intelectual, cinco o diez años
después de muerto el autor en el derecho francés, y catorce años en las primeras normas
del área anglosajona), transcurrido el cual la obra pasa al dominio público, que es
la forma de saldar la deuda que el creador tiene con la sociedad. Ahora estamos ante
plazos de ochenta o más años, lo que pone en cuestión el señalado equilibrio y el
sentido originario de la función cultural de la propiedad intelectual. Asimismo es
una propiedad especial porque están limitadas las facultades del propietario con los
llamados límites al derecho de autor (copia privada, utilización por instituciones
educativas y culturales...).
En el patrimonio cultural ocurre lo mismo, dado que el propietario de un bien integrante
del patrimonio cultural carece de ciertas facultades inherentes a la concepción omnímoda
de la propiedad (las facultades plenas de usus, fructus y abusus, según el derecho romano) en tanto debe conservarlo, compartir el disfrute y en ningún
caso abusar de él, ya que es portador de un interés general. Víctor Hugo lo dijo maravillosamente:
"En un edificio hay dos cosas, su uso y su belleza. Su uso pertenece al propietario,
su belleza es de todos". Por eso, el propietario no puede destruirlo o destinarlo
a usos incompatibles con su valor cultural y, además, está obligado a cumplir con
las cargas de conservación establecidas por la ley, en definitiva, para respetar la
función social de esa propiedad cultural, que no es sino la forma de preservar ese
interés general y hacer posible el derecho a la cultura de los demás ciudadanos y
ciudadanas.
Esa dualidad de intereses está asimismo presente en las industrias culturales del
libro, el cine, el audiovisual, la música... De ahí que se justifique la intervención
pública para articular su armonía cuando ese equilibrio y preservación no se produce
de forma natural. Históricamente, el libro se comportó como una industria cultural
básicamente armónica en el equilibrio de lo general y lo particular, pero los recientes
procesos de concentración editorial y de su comercialización pueden suponer un perjuicio
para la riqueza y diversidad de la creación por medio del libro, lo que puede requerir
políticas de promoción y fomento como las que se han descrito más arriba.
Esto es aún más evidente en el caso del cine y del audiovisual, donde el juego exclusivo
del mercado produce grandes desequilibrios y asimetrías en beneficio de determinados
espacios geográficos y nacionales. Se trata de un problema complejo desde el punto
de vista político, económico y jurídico y en él se insertan intentos como la fórmula
europea de la llamada "excepción cultural", que hoy está cediendo el paso a un enfoque
más general y menos defensivo para la preservación de la diversidad cultural. En efecto,
la UNESCO ha dado un impulso para este cambio de rumbo con la aprobación, en 2005,
de la Convención para la protección y la promoción de la diversidad de las expresiones
culturales. Esta convención sienta las bases para unas políticas públicas nacionales
e internacionales en algo que actualmente el mercado por sí mismo tiene dificultades
para atender, como es garantizar la diversidad cultural y un intercambio equilibrado
de los bienes y servicios culturales de todos los países. El mercado es hoy un poderoso
proveedor de bienes y servicios culturales (aquellos que se producen y distribuyen
empresarialmente a través de las llamadas industrias culturales), pero no puede ignorar
la trascendencia que esos bienes tienen en el desarrollo personal y cultural de las
comunidades y de los grupos humanos. Así como los economistas hablan de bienes públicos
que el mercado no es capaz de proveer o preservar adecuadamente, los juristas concretamos
este asunto con otro concepto: el de interés general. Y el equilibrio entre interés
privado y general pasa también, en este caso, por el establecimiento de regulaciones
jurídicas y de políticas públicas en el campo de las industrias culturales, de protección
y promoción de la diversidad cultural.
Bibliografía
Para un desarrollo más extenso de los contenidos del presente estudio pueden consultarse
los siguientes trabajos publicados por el propio autor:
Prieto de Pedro, Jesús (2006). Cultura, culturas y Constitución(4.ª reimpresión). Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales.
Prieto de Pedro, Jesús (1991). "Concepto y otros aspectos del patrimonio cultural en la Constitución española".
En:Estudios sobre la Constitución española. Homenaje al profesor Eduardo García de Enterría(dir. S. Martín Retortillo). Madrid: Civitas.
Prieto de Pedro, Jesús(2004, abril). "Patrimonio Cultural, dualismos competencial y comunicación cultural
en la Constitución".Revista de Patrimonio Histórico(n.° 48). Junta de Andalucía.
Prieto de Pedro, Jesús (1996). "Artículo 44.1. El derecho a la cultura". En:Comentarios a la Constitución española de 1978 (dir. O. Alzaga, tomo IV). Madrid.
Prieto de Pedro, Jesús(1999) "Democracy and Cultural Difference in the Spanish Constitution of 1978". En:Democracy and Ethnography. Constructing Identities in Multicultural States (ed. C. Grenehouse y Roshanak Kheshti). State University of New York Press.
Prieto de Pedro, Jesús (2007). "Diversidad y derechos culturales". En:Diversidad cultural y derechos culturales(ed. O. Pérez de la Fuente). Madrid: Dykinson.
Prieto de Pedro, Jesús (2006). "Cultura, economía y derecho. Tres conceptos implicados". En:Pensar Iberoamerica(n.° 10). Madrid: OEI.
Prieto de Pedro, Jesús (2004). "Balance y enseñanzas sobre las industrias culturales en la Unión Europea".
En: Industrias culturales y desarrollo sustentable en la Unión Europea (ed. N. García
Canclini). Conaculta, Méjico: OEI.
Asimismo, para una mayor ampliación y visión contrastada, a continuación se incluye
una selección de monografías básicas publicadas sobre el Derecho de la cultura y sus
materias.
Una excelente exposición general de la especialidad del derecho de la cultura, puede
encontrarse en la obra de:
Pontier, Jean-Marie; Ricci, Jean Claude; Bourdon, Jacques (1996). Droit de la Culture (2.ª edición). París: Dalloz.
En igual sentido, pero con énfasis en el régimen constitucional, tenemos:
Vaquer Caballería, Marcos (1998). Estado y cultura: la función cultural de los poderes públicos en la Constitución Española, Madrid: Ramón Areces.
En relación con el régimen jurídico del patrimonio cultural, entre las numerosas monografías
existentes, cabe señalar las siguientes:
Barreo Rodríguez, Concepción (1990). La ordenación jurídica del patrimonio histórico, Madrid: Instituto García Oviedo-Civitas.
Alonso Ibáñez, María del Rosario (1992). El patrimonio histórico. Destino público y valor cultural,Madrid: Universidad de Oviedo-Civitas.
Alegre Ávila, Juan Manuel (1994). Evolución y régimen jurídico del Patrimonio Histórico. Madrid: Ministerio de Cultura.
García Fernández, Javier (2008). Estudios sobre el derecho del patrimonio histórico. Madrid: Colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de España.
Sobre el régimen jurídico de la cinematografía, cabe señalar:
Camba Constela, Carmen (2002). El derecho de la cinematografía en España y en la Unión Europea. Madrid: Tirant lo Blanch.
En relación con el régimen jurídico del teatro, puede verse la monografía de:
Núñez Gómez, Teresa (2008). El escenario jurídico del teatro. Madrid: Universidad de Oviedo-Iustel.
Un análisis doctrinal sistemático de la vigente ley de la lectura, el libro y las
bibliotecas se encuentra en la obra:
AA. VV.; Muñoz Machado, Santiago(dir.) (2008). Comentarios a la Ley de la Lectura, del Libro y de las Bibliotecas (Ley 10/2007, de
22 de junio). Madrid: Iustel.
Sobre el régimen penal del patrimonio cultural:
Guisasola Lerma, Cristina (1991). Delitos contra el patrimonio cultural. Análisis del los artículos 321 a 324 del Código
penal. Madrid: Tirant lo Blanch, Madrid.
En relación con la protección penal del derecho de autor:
Moretón Toquero, María Aránzazu (2002). Delitos contra la propiedad intelectual. Bosch.
Sobre la relación laboral especial de los artistas:
Alzaga Ruiz, Iciar (2001). La relación laboral de los artistas. Madrid: CES.
Por último, un estudio general sobre el régimen de los espectáculos públicos se encuentra
en:
Castillo Martínez, Federico; Rojas Martínez Mármol, María Pilar (2000). Espectáculos públicos y actividades recreativas. Régimen jurídico y problemática actual. Madrid: Lex Nova.