Lobbismo

  • Jordi Xifra Triadú

    Jordi Xifra Triadú

    Doctor en Publicidad y Relaciones Públicas. Profesor titular de Estrategias de relaciones públicas y comunicación corporativa del Departamento de Comunicación de la Universidad Pompeu Fabra (UPF), donde lidera la línea de investigación sobre comunicación y grupos de influencia de la Unidad de Investigación en Comunicación Audiovisual (UNICA).

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Índice

Introducción

Con este módulo nos introducimos de lleno en la figura del lobbismo como estrategia de relaciones públicas. En concreto, de las relaciones institucionales. Por este motivo, y antes de analizar su proceso estratégico en el módulo "Relaciones estratégicas con los poderes públicos", las páginas que siguen pretenden establecer una radiografía de lo que es el lobbismo, de cuáles son sus diferentes categorías, de cómo se estructuran sus profesionales, de su deontología y ética profesional, así como del siempre tan debatido tema de su regulación jurídica.
El lobbismo sigue teniendo poca prensa en nuestro país; y, cuando la tiene, suele ser negativa, pues se confunde con comportamientos y actividades de tráfico de influencias. Nuestra joven cultura democrática parece no estar preparada para asumir que la participación de la sociedad civil en la toma de decisiones no sólo es un derecho previsto en la Constitución, sino que constituye también un deber para el buen funcionamiento del sistema democrático.
Es cierto por otro lado que, si a esa democracia joven le añadimos los casos de corrupción que han salpicado su incipiente desarrollo –desde el ya hoy olvidado caso Juan Guerra (1990), hasta los más recientes escándalos de corrupción–, parece en cierto modo lógico que todo aquello que suponga influir (aunque sea a través de la información, como hace el lobbismo) suena a corrupción, cohecho o soborno a una opinión pública no muy ducha –dicho sea de paso– en temas políticos. Aunque quizá sea más grave que esos mismos que ven el fantasma del tráfico de influencias en cualquier relación del sector privado con los poderes públicos, sufran de una alarmante ceguera a la hora de valorar la actuación de grupos aparentemente apolíticos detrás de los cuales se esconden intereses de partidos políticos.
Si consultamos el sitio web de las principales consultoras de relaciones públicas, observaremos que todas ellas ofrecen servicios de relaciones institucionales (public affairs), cuyas actividades son: "Ayudar a cambiar agendas globales, modificar actitudes, forjar imágenes y extender la influencia de organizaciones e ideas". Y cabe leer a renglón seguido: "Hemos realizado nuestras pruebas creando e implantando con éxito campañas de relaciones institucionales en numerosos países para grandes empresas, gobiernos, asociaciones profesionales y ONG [...] Con colaboradores que provienen de la función pública, de los medios de comunicación, de la Unión Europea o de gobiernos locales o regionales [...] agrupamos los mejores triunfos en materia de experiencia, de contactos y de saber [...] Orientamos a nuestros clientes en sus negociaciones con los responsables políticos en todos los niveles –local, regional, nacional e internacional– y proponemos servicios a la carta para garantizarles la mejor preparación para cuando los temas que afecten sus intereses sean objeto de preocupación del legislador, de la prensa o del público" (Weber-Shandwick: <www.webershandwick.com>).
Esta descripción de la práctica de las relaciones institucionales se asemeja mucho a las definiciones habituales de lobbismo. Pero el hecho de contratar los servicios de un lobby, es decir, de una consultora o agencia que ofrece los servicios de lobbismo, no ha evitado comentarios críticos y condenatorios al lobbismo como estrategia de influencia. Recuérdese si no el debate acerca del lobbismo que generó la contratación de los servicios de un lobby de Washington por parte de la presidencia del gobierno español con el fin de influir en el Congreso estadounidense para que otorgara su medalla al entonces presidente José María Aznar. Más grave parece ser la situación en Estados Unidos, cuna del lobbismo, donde el "caso Abramoff" –que exponemos más adelante– puso de nuevo en el candelero la cuestión de su legitimidad.
Sólo una visión analítica exenta de apriorismos puede permitir apreciar el fenómeno del lobbismo en su justa medida, comprender sus peligros reales, pero también las oportunidades que de él se derivan. Esto exige pasar por alto las connotaciones negativas del término y entender muy bien aquello que abarca antes de realizar cualquier juicio de valor. Por ello hemos querido dejar muy claro en este módulo qué es el lobbismo y cuáles son sus estructuras.
Sólo de esta manera, desde la pedagogía que los expertos en relaciones públicas realizamos diariamente para liberar de prejuicios la percepción de nuestro ámbito de estudio y/o trabajo y sus diferentes realidades, dignificaremos una de las actividades más necesarias para que los poderes públicos cumplan realmente con una de sus principales funciones: tomar las decisiones más equitativas posibles para todos y cada uno de los intereses privados afectados sin menoscabar ni un ápice el interés común de la sociedad. Sin el lobbismo, esto no sería posible, y menos en el cada día más acentuado cambio de rumbo de la democracia representativa a la participativa.

Objetivos

Los objetivos que el estudiante debe alcanzar con este módulo didáctico son los siguientes:

  1. Conocer la función del lobbismo en el marco de las relaciones institucionales y de la dinámica de los sistemas políticos democráticos.

  2. Saber identificar las diferentes tipologías de lobbismo.

  3. Conocer la estructura del sector profesional del lobbismo, así como las cualidades y habilidades que debe poseer un lobbista.

  4. Conocer con precisión las normas éticas del ejercicio profesional del lobbismo.

  5. Saber discutir la necesidad y el alcance de la regulación jurídica del lobbismo, así como las principales iniciativas llevadas a cabo en este sentido en algunos países y en la Unión Europea.

1.Conceptualización

1.1.Concepto y antecedentes

El lobbismo (en inglés lobbying) es el proceso planificado de comunicación, de contenido predominantemente informativo, en el marco de la política de relaciones de una estructura social con los poderes públicos, ejercido directamente por ésta, o a través de un tercero a cambio de una contraprestación, cuya función es intervenir sobre una decisión pública (norma o acto jurídico; en proyecto o en aplicación) o promover una nueva, transmitiendo una idea positiva de los intereses representados basada en la veracidad de las informaciones transmitidas y la legitimidad de los argumentos defendidos, que genere un entorno normativo y, eventualmente, social favorable con el fin de orientar dicha decisión en el sentido deseado y propicio a los intereses representados sin conculcar el interés público.
El lobbismo es un proceso de comunicación persuasiva (se trata de influir) que se concreta en la relación con los poderes públicos; la práctica profesional del lobbismo se basa en influir sobre los poderes públicos mediante acciones de comunicación. El concepto de persuasión es el propio de las relaciones públicas, es decir, basado en mensajes veraces y legítimos, lejos de la manipulación propia de la propaganda pero compatible con el uso eventual de soportes y mensajes publicitarios para reforzar las tesis del grupo de influencia promotor del lobbismo.
Constituye un proceso planificado. Es decir, el lobbismo no es espontáneo, sino que responde a una planificación estratégica previa a su ejercicio.
El lobbismo se enmarca en el ámbito de una política de relaciones públicas. Un profesional con sede en Bruselas lo ha llegado a definir como "ingeniería relacional" en el sentido de poner en relación a personas e ideas. Ejercer el lobbismo es relacionarse con un público muy concreto de las organizaciones: los poderes públicos, ya sea el legislativo, el ejecutivo o el administrativo, en sus diferentes ámbitos: internacional, nacional o local.
El papel capital del establecimiento y mantenimiento de relaciones permanentes con los miembros de los poderes públicos ha sido demostrado por los resultados de dos investigaciones promovidas por la oficina en Bruselas de la consultora de relaciones públicas Burson-Marsteller ante diputados del Parlamento Europeo (Burson-Marsteller, 2002) y funcionarios de la Comisión Europea (Burson-Marsteller, 2003). Entre los cinco elementos clave de la eficacia del lobbismo manifestados por estos decisores públicos encontramos el mantenimiento de relaciones duraderas con los miembros de los poderes públicos entrevistados.
De lo expuesto se infiere que sus mensajes sean mayoritariamente informativos, en el sentido de hacer llegar a los poderes públicos aquellas informaciones necesarias que les permitan tomar decisiones lo más fundadas posible. En el ámbito estrictamente político, un parlamentario ha sido elegido por los ciudadanos para adoptar decisiones políticas, para lo cual necesita datos técnicos. Éste es el fundamento principal del lobbismo: completar las lagunas de conocimiento que tiene el legislador respecto al objeto sobre el cual debe tomar una decisión o legislar. El lobbismo deviene así una herramienta de transmisión del conocimiento en el sector público.
Desde la perspectiva de la teoría situacional de los públicos (Grunig y Hunt, 2003), se trata de convertir al público inactivo legislador en público activo, suministrándole la información necesaria para que alcance el nivel de conocimiento que, junto con el de implicación derivado de sus responsabilidades políticas, le conviertan en un público activo favorable. Sin embargo, como apuntábamos, no todos los mensajes utilizarán soportes propios de las relaciones públicas, sino que algunos de ellos emplearán los soportes publicitarios. En este caso, los mensajes se articulan a través de la publicidad de defensa (advocacy advertising).
La credibilidad de los intereses defendidos en el lobbismo deriva en primer lugar de la representatividad del grupo que los defiende. Los actores del lobbismo, sus promotores, son los grupos de influencia, en el sentido más amplio expuesto en el módulo 1 ("Grupos de influencia"), que incluye a corporaciones privadas con un gran peso económico y social, e incluso a los propios estados y entes administrativos territoriales (regiones, comunidades autónomas, provincias, comarcas, municipios, etc.) que pueden ser –y, de hecho, son– sujetos promotores de programas de lobbismo ante instancias administrativas territorial y competencialmente superiores (los estados de la Unión Europea o las regiones de esos estados practican lobbismo ante los órganos de decisión de la Unión, similarmente a como lo hacen los estados federados de Estados Unidos ante el Gobierno y las cámaras legislativas federales).
El lobbismo se ejerce directamente por la organización a través de su personal integrado (es el caso de grupos de influencia fuertemente institucionalizados o de grandes corporaciones), o indirectamente por un lobby, es decir, un gabinete o consultora externa especializada en servicios de lobbismo que está integrado por profesionales del lobbismo, los lobbistas. Los lobbistas independientes o forman parte de una agencia de servicios generales de relaciones públicas, o de un lobby.
Aunque el uso popular y mediático lo ha convertido en sinónimo de grupo de influencia, un lobby es la oficina técnica dedicada al ejercicio del lobbismo para clientes a cambio de una remuneración económica. Así pues, un lobby no es un grupo de influencia propiamente dicho, es la estructura profesional que el grupo de influencia contrata o tiene integrada para que, llegado el caso, represente sus intereses ante los poderes públicos.
Los sujetos receptores o destinatarios del lobbismo son los poderes públicos, exceptuando al poder judicial, en tanto que actores del proceso de toma de decisiones públicas. En el trato directo con los funcionarios o legisladores, éstos son receptores, pero el lobbismo, en aras a garantizar su éxito, puede combinar técnicas de pura negociación directa (lobbismo interpersonal o directo) con estrategias de prensa (lobbismo mediado o indirecto). En este segundo supuesto, en el que los poderes públicos se convierten en destinatarios y los medios de comunicación, líderes de opinión o think tanks, en públicos objetivo, el conseguir pruebas de un estado de opinión pública favorable o, lo que es lo mismo, demostrar que el interés privado objeto del lobbismo coincide con el público es un factor vital que refuerza la credibilidad de los promotores de la estrategia.
La función del lobbismo es intervenir en el proceso de toma de decisiones públicas, ya sea de una norma jurídica (ley, reglamento, orden ministerial, resolución, etc.), ya sea de un acto jurídico (adjudicación de una licencia de una obra pública o de una concesión de un servicio público, por ejemplo). La intervención puede ser para modificar un proyecto de norma u acto, impulsar nuevas decisiones para cubrir una laguna legal existente que proteja los intereses promotores del programa o, si la normativa se está aplicando, se puede actuar para que sea derogada. Más adelante nos centraremos en la naturaleza y las características de las decisiones públicas.
El objetivo de una campaña de lobbismo es establecer una relación de beneficio mutuo entre el promotor y el decisor público, que genere una percepción positiva del interés o intereses en juego, basada en la confianza y credibilidad de la postura defendida, que dé lugar a un entorno normativo –y, en su caso, social– favorable, condición necesaria y suficiente para conseguir su finalidad. Se trata de generar una reputación positiva de los intereses defendidos en quien deba tomar la decisión. Esta imagen mental se basará en la veracidad de la información suministrada al legislador y en la credibilidad y legitimidad de los argumentos defendidos. El alcance de tal percepción positiva dependerá en ocasiones del clima social favorable que se haya conseguido a través de una acción dirigida a la opinión pública a través de los medios de comunicación. De todos modos, no siempre detrás de una estrategia de lobbismo se esconde un interés que pueda captar la atención de los medios. Por tanto, a menudo, más que conseguir un entorno social favorable, se tratará de evitar uno desfavorable.
La finalidad del lobbismo, una vez alcanzados los objetivos, es que los poderes públicos suscriban los argumentos del programa y orienten su toma de decisiones a favor de los intereses de la estructura social promotora, siempre que no vulneren el interés público. Esta orientación favorable se traducirá en beneficiar los intereses representados o no lesionarlos. La coorientación en la relación organización-poder público debe ser el resultado del lobbismo. Quien ha de tomar la última decisión es el decisor público, funcionario o parlamentario, pero nunca el lobby o su cliente. La meta genuina del lobbismo es oír de la boca del decisor, en el debate público, los argumentos defendidos por los promotores del mismo en su estrategia. O leerlos en una normativa aprobada.
En suma, y planteado de manera más escueta que la definición ofrecida al inicio, el lobbismo es el proceso estratégico de relaciones públicas de una estructura social dirigido a los poderes públicos con el fin conseguir la adhesión de éstos para que orienten su toma de decisiones en el sentido deseado y favorable a los intereses de la organización.
Ejemplos de lo que es lobbismo
1) Eva recibe la visita de Juan, un cliente que trabaja en el mundo de la construcción. El problema de Juan, y de la empresa inmobiliaria a la que representa, es que la construcción de viviendas residenciales no está desarrollada en el sector de la ciudad donde quiere llevar a cabo su nuevo proyecto. A pesar de sus actuaciones, el ayuntamiento no quiere modificar el plan general de ordenación urbana. Juan quiere contratar a Eva para que negocie con los miembros del gobierno municipal con el fin de convencerlos de modificar el plan general de ordenación. Si Eva acepta prestar sus servicios a Juan, ejercerá una actividad de lobbismo.
2) Antonio es un profesional de las relaciones institucionales en la compañía en la que trabaja desde hace cinco años dedicada a la manufactura de productos madereros. Su empleo lo lleva regularmente a comunicarse con el director general encargado de asuntos forestales para asegurarse de que la adopción de políticas y normativas en el ámbito forestal no afectarán negativamente al desarrollo de su empresa.
Ejemplos de lo que no es lobbismo
1) Marta es presidenta de la Asociación de Propietarios de pequeñas centrales eléctricas. Ha recibido una carta del ministro de Industria y Energía. Éste la convoca a una reunión para que le comunique el punto de vista de la asociación respecto a la nueva legislación sobre pequeñas centrales eléctricas. Si no hay planificación, el hecho de que Marta se reúna con el ministro, a instancias de éste, no es una acción de lobbismo, pues la comunicación se realiza a petición del representante del poder público y no del grupo de influencia que es la asociación de Marta.
2) El director del Festival de Cine de Huesca pide una subvención para la próxima edición del evento. El funcionario que recibe su solicitud sólo comprueba que las condiciones y los requisitos de ésta estén rellenados correctamente.
3) Rosa ha inventado un programa informático que identifica las motivaciones de los consumidores en Internet. En su busca de un mercado para su distribución, se reúne con responsables de servicios informáticos de diferentes ministerios para presentarles las características de su invento.
El término lobbying deriva de la palabra inglesa lobby, que significa literalmente un 'pasillo', un 'vestíbulo' o una 'sala de espera'. Adquiere su sentido político a finales del siglo XIX. En el Reino Unido está vinculado a una práctica, en aquellos tiempos corriente, que consistía en salir al paso de los parlamentarios en los pasillos de la Cámara de los Comunes para conversar sobre las decisiones políticas. En Estados Unidos, los miembros del Congreso, que por entonces no disponían de despachos privados, se reunían con los ciudadanos en los pasillos del Capitolio o en el vestíbulo de entrada de los hoteles cercanos. La etimología de lobbismo nos lleva pues literalmente a la práctica de la comunicación de influencia sobre los representantes políticos.
Algunos autores sitúan el origen del término en 1808, en Estados Unidos, y su uso común a partir de 1832 en Washington. Otros investigadores consideran que la palabra lobbista apareció por primera vez en 1820 en ese mismo país. De lo que no cabe duda es que ambos términos se utilizaron inicialmente de manera peyorativa, pues se vincularon a prácticas denunciadas por los políticos y la prensa de la época. Posteriormente, el término se fue usando en un sentido más amplio y pasó a designar cualquier acción de influencia dirigida a los poderes públicos, hasta confundirse con actividades de influencia dirigidas a sujetos no públicos, como los medios de comunicación o grupos económicos. Incluso se ha empleado para significar acciones en el seno del aparato del Estado.
Hotel Willard
El Willard es un gran hotel de Washington, elegante y caro, cercano a la Casa Blanca y al Congreso. A él se solía acercar el presidente Ulysses Grant (1869-1877) para relajarse con una copa de brandy en una mano y un puro en la otra. Pero no siempre lo conseguía. Con frecuencia alguien se le acercaba en el bar del lobby del hotel para pedirle favores. Algunos atribuyen a esta historia el origen de la palabra lobbying.
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1.2.Las decisiones públicas

Una decisión pública es una postura colectiva con un estatuto que la diferencia de las decisiones privadas y que se caracteriza por sus dimensiones de foro, intercambio, compromiso, proceso y confrontación de valores.
En términos simbólicos, el lugar de la decisión se ha desplazado de los despachos del aparato burocrático al espacio público (Clamen, 2005). Hoy en día, todos los proyectos públicos se dan cita en un foro, sometidos al debate entre diferentes actores. Ningún responsable público puede, en un sistema democrático, decidir enteramente en la sombra.
En este foro, cada parte desempeña su rol. Para aquellos que sienten que sus intereses están afectados, es básico comprender que el decisor no es una persona o una institución única. Lo que es cierto para los decisores, también lo es para quienes pretenden influir en ellos.
Como escenario de intercambio, el foro funciona en un doble sentido: por un lado, los decisores públicos encuentran en él la información técnica que necesitan; por otro, los actores privados hacen valer sus puntos de vista y contribuyen a la toma de decisiones inflexionándola con sus argumentos. Este vaivén constituye un intercambio de informaciones, de conocimiento.
Contrastando todos los puntos de vista en juego, este intercambio genera un compromiso. Es su fortaleza: la decisión toma así en cuenta las diferencias de intereses. Pero también es su debilidad: el compromiso implica equilibrio. Y en nombre del equilibrio pueden dejarse fuera del intercambio intereses minoritarios pero pertinentes o, a través de concesiones entre las partes, el compromiso puede llevar a una decisión a medias, prudente, allí donde hubiere hecho falta audacia e innovación. Esta situación perfila la mayoría de las decisiones públicas con las siguientes características:

  • La solución adoptada no es casi nunca la mejor, en el sentido técnico, sino aquélla casi aceptable por las partes en busca de consenso.

  • Esta solución media consiste en construir, por las partes del debate, un itinerario hacia el compromiso.

  • Las posturas extremas, inamovibles, no tienen éxito. Especialmente en las estructuras internacionales, una solución monolítica tiene menos posibilidades de ser adoptada que una solución flexible.

Las decisiones públicas son un proceso. En la actualidad ya no se toman en un único lugar. Siempre interviene más de un servicio técnico afectado. El ciclo de vida de una decisión se compone de numerosos estadios procedimentales y jerárquicos, confrontando a distintos niveles diferentes entidades administrativas. Y, en ellos, cada una aporta su propia cultura. Además, estas entidades compiten en un mundo, el burocrático, también de rivalidades. Un expediente pasa de servicio en servicio, por lo que, en algún momento, estará en manos de cada interlocutor.
La preparación de la decisión ocupa, pues, un lugar preponderante en el proceso, lo que explica no sólo su larga duración, sino la extraordinaria complejidad de los circuitos. Sin embargo, a medida que avanza el proceso aumenta la irreversibilidad de la decisión. El tiempo desempeña, pues, un papel esencial.
Todo debate sobre una decisión pública evidencia una confrontación de valores, es decir, las diferencias de cultura entre dos universos (Clamen, 2005). Cada uno razona a través de su lógica y sus valores:

  • por parte de los poderes públicos, se trata de la busca de un interés general;

  • por parte de la sociedad civil, se trata de defender su interés particular; se trata, pues, de ser eficaz.

Estas dos lógicas siguen oponiéndose: teoría/práctica; largo plazo/corto plazo, etc. Y ello a pesar de que la Administración pública evoluciona hacia sistemas de gestión propios del sector privado.
En España, con la reforma institucional derivada del final del régimen franquista, se está produciendo un fenómeno, denominado "revolución de los ejecutores" (López Calvo, 1996, pág. 99), que refuerza el papel central de la Administración en el proceso decisorio en tanto que significa el auge de la importancia del rol de los órganos que ejecutan las decisiones públicas:
Ciertamente, en nuestro país la elaboración de una política pública parte de una decisión política y se desarrolla por los órganos administrativos competentes. Actualmente se reivindica y constata que el implementador de una política pública desempeña un papel semejante en trascendencia al del decisor. Los administradores de una política, lejos de ejecutarla automáticamente, recrean, actualizan, dirigen e incluso modifican sobre el terreno la decisión originaria adoptada en la sede estrictamente política que encontrará sólo su sentido y verdadera dimensión en esa segunda fase. De esta manera, el ejecutor asciende de su papel secundario y se configura como un codecisor, pasa de la implementación a la complementación y, en casos extremos de bloqueo político, llegará incluso a realizar una labor suplemental, puesto que pasará a sustituir la falta de impulso político.
El lobbista que intervenga en el proceso decisorio español debe considerar esta relevancia de los órganos implementadores, que a menudo pueden constituir un público objetivo a la hora de actualizar o incluso modificar algunos aspectos de la decisión tomada. En suma, esta situación muestra que el lobbismo no tiene por qué acabar con la toma de la decisión: la fase de ejecución puede ser un óptimo momento para conseguir parte de los resultados –no todos– que se pretendían y que, en este caso, no se consiguieron con la toma de la decisión.

1.3.Una institución originariamente estadounidense

Patria del pluralismo, Estados Unidos es también la patria del lobbismo, en el sentido de que las estructuras típicas de representación de intereses son competitivas y que la relativa debilidad de la redistribución a través de políticas federales ha convertido en inútil toda representación centralizada y permanente como la conocida por un gran número de países de la Europa continental.
Esta competencia entre grupos de influencia se debe sobre todo al tipo de cuestiones de las que se ocupan, especialmente políticas reglamentarias. Las negociaciones salariales son habitualmente muy descentralizadas y, salvo en algunos sectores notorios como los estibadores portuarios (dockers), los sindicatos nunca han conseguido desempeñar un papel central en las negociaciones colectivas y/o en la estructuración profesional.
Otra particularidad de Estados Unidos que ha marcado fuertemente la teoría pluralista es el hecho de que las diferencias sociales no son más importantes que otras diferencias, como las étnicas, geográficas o religiosas. De ahí que a la hora de estudiar los grupos de influencia estadounidenses no interesen las negociaciones salariales, como ocurre con las investigaciones de la mayoría de los países europeos. Más que ningún otro país, en Estados Unidos los grupos de influencia se ven sumidos en importantes batallas sobre una variedad de temas que utilizan toda una batería de estrategias de representación de intereses.
Así, un ejemplo célebre lo encontramos, en 1987, con el nombramiento por el presidente Ronald Reagan (1980-88) del juez Robert Bork para la Corte Suprema. Numerosos grupos liberales emprendieron entonces estrategias de lobbismo ante el Senado, que debía aprobar el nombramiento de este candidato conocido por sus convicciones ultraconservadoras y antiabortistas. Como reacción, grupos conservadores intervinieron a favor de Bork, lo que generó importantes campañas públicas y televisadas de los dos bandos. Cada lado orquestó multitud de estrategias complementarias, incitando a sus simpatizantes a escribir a los senadores y a realizar donaciones a favor de sus causas. Al mismo tiempo, cada bando elaboró sus argumentos e implantó estrategias de relaciones con los medios a escala nacional y local. Esta batalla fue representativa del refinamiento creciente de las técnicas del lobbismo.
El fenómeno del lobbismo tiene una amplitud insospechada en Estados Unidos: más de 22.000 grupos de influencia, de los cuales el 20% representa intereses económicos. Evidentemente, la mayoría de estos grupos no se convierte en políticamente activo; pero también es cierto que incluso las sectas religiosas tienen oficinas en Washington. Por este motivo, como veremos más adelante, el país se preocupó pronto por la regulación del fenómeno siguiendo la recomendación de Madison, según la cual la tarea de los gobiernos modernos es regular la concurrencia entre facciones.
Bibliografía recomendada

A. Hamilton; J. Madison; J. Jay (2001). El federalista. México: Fondo de Cultura Económica.

James Madison publicó en 1787 el número 10 de los Federalist Papers, una serie de ensayos propugnando la ratificación de la Constitución de Estados Unidos. El número 10 se ocupa de la cuestión de cómo protegerse de las "facciones", grupos de ciudadanos con intereses contrarios al bien común. Madison argumentaba que una república grande y fuerte podía superar esos peligros mejor que las pequeñas repúblicas (por ejemplo, los estados federados).

El Capitolio, sede de los representantes y senadores estadounidenses, es el principal escenario mundial del lobbismo legislativo.
El Capitolio, sede de los representantes y senadores estadounidenses, es el principal escenario mundial del lobbismo legislativo.
Finalmente, otra singularidad de Estados Unidos afecta a la cuestión de la financiación de las campañas electorales. Ya lo vimos al tratar los PAC. A pesar de la sucesión de reformas legislativas emprendidas al respecto, el tema resurge en cada período electoral, y más cuando cada comicio supera al anterior en términos de gastos de campaña.

1.4.Tipología

En el módulo "Grupos de influencia" ya hemos distinguido implícitamente dos formas de lobbismo, según se practique por grupos de influencia de estatus interno (lobbismo interno) o por grupos de influencia de estatus externo (lobbismo externo). Veamos ahora nuevas categorías en función de otros criterios.
En función de la naturaleza de la estrategia y las técnicas utilizadas en la campaña de lobbismo, distinguimos entre lobbismo directo y lobbismo indirecto.
El lobbismo directo es el ejercido directamente ante los poderes públicos, sin actuar a través de la opinión pública o de los partidos políticos. Se basa en la participación directa en los procesos de decisión pública, ya sea mediante las vías legales de participación en éstos y/o a través del contacto directo con el funcionario, parlamentario o decisor correspondiente. En cambio, en las acciones de lobbismo indirecto, aunque se dirigen al decisor público como destinatario último, el público objetivo de los mensajes es ajeno al decisor (medios de comunicación, bases populares, otros grupos de influencia...). A través del lobbismo indirecto se pretende crear un estado de opinión (un entorno social) favorable a los intereses reivindicados para reforzar la influencia sobre los poderes públicos. La articulación de esta forma de actuación se realiza habitualmente mediante la acción sobre los medios de comunicación social.
Medios de comunicación con credibilidad
Los medios de comunicación con más credibilidad para los decisores de la Comisión Europea son, por este orden, el Financial Times, The Economist, la agencia de noticias Agence Europe, los servicios de noticias en línea, The Wall Street Journal, Le Monde, los periódicos nacionales del país del funcionario y la BBC. Sin embargo, no existe unanimidad entre unidades administrativas: mientras la Dirección General de Medio Ambiente valora la importancia de la CNN con un 7,3 (sobre 10), la Dirección General de Empleo y Asuntos Sociales valora la importancia como fuente informativa de esta cadena con un 3,3 (Burson-Marsteller, 2003).
En el marco del lobbismo indirecto, tiene especial incidencia el lobbismo de base o grassroots lobbying. Su fundamento estratégico reside en la movilización de la opinión pública (grassroots significa 'bases populares'), mediante peticiones, correos electrónicos, cartas o llamadas del pueblo a los decisores políticos, bajo la apariencia de espontaneidad.
Distinto del lobbismo de base es el lobbismo de altura (grasstop lobbying). En efecto, aquí la idea no es influir a través de las bases (los ciudadanos), sino concentrar la acción de lobbismo sobre un grupo de individuos u organizaciones (los think tanks, sin ir más lejos) muy influyentes sobre el tema objeto de la decisión.
Esta clasificación no es excluyente. Al contrario, la mayoría de las acciones de lobbismo combinan técnicas directas e indirectas. De todos modos, el lobbismo debe ser, como mínimo, directo, pues el contacto y la relación con los representes de los poderes públicos –sea cual sea su jerarquía– son siempre necesarios.
Por otra parte, también suele establecerse esta distinción entre lobbismo directo e indirecto para indicar si se ejerce directamente por el grupo de influencia (directo) o a través de un lobby (indirecto). Sin embargo, basándonos en quién lo ejerce, es preferible distinguir entre lobbismo integrado y lobbismo independiente. El lobbismo integrado es el ejercido directamente por la empresa o el grupo de influencia a través de su departamento de relaciones públicas o relaciones institucionales. En esta situación no se contrata a ningún lobby. El lobbismo independiente, por su parte, es el ejercido por profesionales autónomos del lobbismo –lobbistas independientes o integrados en una agencia profesional (lobby)– en representación de una organización y a cambio de una remuneración (generalmente económica). Su naturaleza jurídica es la del contrato de prestación de servicios.
Atendiendo a los sujetos promotores, podemos distinguir entre lobbismo empresarial y lobbismo grupal, federativo o confederativo.
a) El lobbismo empresarial es promovido por una gran compañía, nacional o multinacional, a título individual.
b) En cambio, en el lobbismo grupal, federativo o confederativo, se defiende los intereses de una asociación, de una federación o de una confederación empresarial de un mismo sector de actividad.
En función del público receptor, nos encontramos con el lobbismo parlamentario, cuyo ejercicio se practica ante el poder legislativo, y el lobbismo administrativo o gubernamental, en cuyo caso, la estrategia se dirige al poder ejecutivo. Ambos tipos se complementan en la mayoría de las acciones de lobbismo. La elaboración de las leyes es un proceso en el que participan los dos poderes normativos del estado, y en el que destacan cada vez más, como hemos apuntado, el papel del ejecutivo.
La siguiente tabla ofrece la clasificación del lobbismo realizada por Clamen (2005) en función de diferentes variables. A pesar de ser poco ortodoxa en algunos aspectos (por ejemplo, considerar como lobbismo el falso lobbismo), refleja en cambio las diferentes formas de actuación del profesional del sector ante los órganos de decisión de la Unión Europea.

Clasificación según...

Denominación

El objetivo

Limitar los efectos, juzgados negativos, de un proyecto que lesiona los intereses.

Lobbismo defensivo

Apoyar, incluso impulsar, un proyecto considerado favorable y conseguir lo máximo, a pesar de la oposición de intereses contrarios.

Lobbismo ofensivo

La finalidad

Conservar las ventajas adquiridas, rehusar el cambio.

Lobbismo corporativista

Adquirir nuevos poderes.

Lobbismo feudal

Actuar sobre nuevos mercados.

Lobbismo colonialista

La estrategia

Actuar en solitario, como empresa o asociación.

Lobbismo directo

Pasar por una organización (sindicato, alianza profesional temporal, asociación creada ad hoc), un tercero o un lobby.

Lobbismo indirecto

Les técnicas empleadas

Exclusivamente la negociación directa con los decisores públicos.

Lobbismo interpersonal (también denominado "directo")

Las relaciones con la prensa, para transmitir a la opinión pública mensajes que refuercen el contacto directo con los decisores públicos.

Lobbismo mediado (también llamado "indirecto")

Movilización de las bases populares, a través del correo ordinario y/o electrónico.

Lobbismo de base
(grassroots lobbying)

Los beneficios esperados

Crear, modificar o derogar una legislación.

Lobbismo legislativo

Crear, modificar o derogar una reglamentación técnica.

Lobbismo normativo

Modificar las estructuras (creación de una comisión de seguimiento o de un comité, nombramiento de puestos institucionales).

Lobbismo estructural

Obtener informaciones primerizas.

Lobbismo informativo

Obtener ventajas financieras.

Lobbismo financiero

Obtener favores en el marco de las normas existentes.

Falso lobbismo

Obtener mercados.

1.5.Los marcos estratégicos de establecimiento de relaciones institucionales

Farnel (1994), después de analizar las relaciones desarrolladas entre el sector empresarial y los poderes públicos desde el final de la Segunda Guerra Mundial, establece cuatro opciones estratégicas que reflejan el grado de relevancia que las organizaciones otorgan a la fase de investigación en la dirección de proyectos de lobbismo y la postura de las empresas en la gestión de sus relaciones institucionales. Estas opciones o marcos estratégicos son los siguientes:

  • La cooperación. Consiste en definir de común acuerdo sus papeles y sus responsabilidades respectivas, en el seno de la sociedad y establecer así una especie de contrato social que se basa en un reparto de responsabilidades y tareas entre el sector público y el sector privado. Esta opción implica una comunidad de puntos de vista en cuanto a los objetivos perseguidos y acaba confiando a los poderes públicos el establecimiento de los objetivos sociales y las estrategias para conseguirlos, y al sector privado la responsabilidad de ponerlos en práctica.

  • La aproximación ad hoc. La organización interviene caso por caso, en función de las iniciativas de los poderes públicos. Este modo de intervención aparece cuando el propio análisis de la empresa va al encuentro del legislador respecto a su concepción del interés general. Si es cierto que la eficacia de toda estrategia de lobbismo está ligada a un sistema de vigilancia sociopolítica, la aproximación ad hoc requiere que ésta sea extremadamente eficaz. La validez de esta opción reposa esencialmente sobre la capacidad de persuasión de la organización. Habida cuenta de que esta persuasión se manifiesta intermitentemente (caso por caso), la organización debe, en cada supuesto, identificar rápidamente y con antelación suficiente las intenciones de los decisores, que son los promotores de la iniciativa en cuestión, y cuáles son los argumentos susceptibles de convencerlos de sus efectos negativos. Tales circunstancias explican por qué las organizaciones que utilizan este tipo de estrategia se agrupan con asociaciones profesionales del sector en sus acciones de lobbismo. Uno de los principales elementos del mandato de estas asociaciones es precisamente el establecer y mantener estrechas relaciones con los poderes públicos para identificar las intenciones de éstos e informar a sus miembros de sus posibles efectos. Es decir, constituirse, en la medida de lo posible, en grupos de influencia de estatus interno.

  • La acción política directa, fundada en el principio de reciprocidad empresa-opinión pública. En este contexto estratégico, los dirigentes empresariales consideran legítimo influir en los valores políticos y las opciones colectivas de la sociedad, puesto que también reconocen a la opinión pública el derecho de influir en las organizaciones, guiarlas o controlarlas. Así, la estrategia de los gestores privados consiste en participar directamente tanto en el debate público como en el proceso de elaboración de políticas públicas, a través de la negociación. Esta estrategia puede desembocar en la candidatura y posterior elección de representantes del sector privado o del círculo empresarial en un proceso electoral.

  • La acción política indirecta. Aquí la estrategia de lobbismo consiste en la movilización de grupos de influencia y de la opinión pública, ya sea en favor de las posturas defendidas o en contra de aquellas que las reprueban. Esta estrategia se concreta en la formación de coaliciones o en la organización de campañas de opinión. Implica que la empresa deba recurrir a formadores de opinión (think tanks, por ejemplo) y a especialistas en relaciones con la prensa. Más propia de las grandes empresas, tal estrategia les permite beneficiarse de una fuerte credibilidad, al estar sus posturas compartidas por una parte de la opinión pública que políticos y burócratas no suelen ignorar.

1.6.E-lobbismo

El e-lobbismo (o ciberlobbismo) es la adaptación de las estrategias de influencia a las nuevas tecnologías de la información. Su objetivo principal es la utilización de Internet como nuevo canal de difusión.
La extensión del uso de Internet y, sobre todo las aplicaciones móviles, han multiplicado exponencialmente las posibilidades del e-lobbismo. Las posibilidades son enormes, desde páginas web como change.org, en las que se recogen firmas a favor de cambios (change), hasta el uso de YouTube, Facebook, Twitter, Instagram, WhatsApp, Snapchat o Tumblr y otros. Son cajas de resonancia globales, pero también nacionales, regionales o locales.
La web change.org (en España: change.org/es) ha revolucionado la movilización ciudadana para el cambio social.
Por ejemplo, Isabel de la Fuente, madre de Cristina Arce, una de las cinco víctimas mortales del alud humana en el Madrid Arena el 31 de octubre de 2012, lanzó una recogida de firmas para evitar otra tragedia similar:
https://change.org/madridarena
Otro ejemplo es un vídeo de YouTube de protesta contra las ayudas públicas a la banca, con más de un millón de visitas: “Bankia, pulmones y branquias” (2012)
https://www.youtube.com/watch?v=iop2b3oq1O0
El e-lobbismo facilita ir más allá de la simple planificación. Ofrece un abanico de soluciones técnicas nuevas que permiten al lobbista que su estrategia progrese "en tiempo real" y ser más reactivo ante oportunidades y problemas derivados de la actualidad o del sector cuyos intereses representa.
A continuación exponemos los tipos de estrategias de e-comunicación aplicables al lobbismo indirecto destinadas a influir en el comportamiento de los internautas para facilitar su adhesión a una idea o norma jurídica.
Estrategia del sitio web "espejo". Su finalidad es aumentar el número de visitas a un sitio web "escaparate" para favorecer el acceso de los internautas a una información determinada. La táctica utilizada consiste en disponer de los procedimientos técnicos necesarios para multiplicar las vías de acceso a determinada información creando "captores de internautas". En concreto, se trata de diseñar sitios web rudimentarios que servirán como correa de transmisión para que los internautas que accedan a ellos acaben convergiendo a un mismo sitio web "vitrina".
Estrategia del sitio web "tarro de miel". Su meta es sensibilizar sobre una problemática específica que se presenta y se da a conocer como una base de datos informática sobre un tema mucho más amplio. Así, la información más genérica atrae a un buen número de internautas que pueden acabar accediendo a información más específica, que es la que nos interesa transmitir. La técnica empleada consiste en crear un sitio web comunitario a partir de dos criterios: la imparcialidad y la legitimidad (moral y técnica) del tema elegido. Una web de este tipo sólo será creíble si consigue imponerse como una fuente de información, por lo que su puesta en práctica es una tarea compleja y su efectividad se da a largo plazo.
Estrategia del sitio web "caballo de Troya". Su propósito es llamar la atención de internautas ya sensibles a una cuestión para que conozcan y/o se posicionen sobre una problemática conexa. El medio empleado es buscar las posibles afinidades entre varios temas y conducir al internauta a interesarse/descubrir una temática particular por la intermediación de un tema vinculado (indirecto).
Estrategia del sitio web "rumor". Su fin es desestabilizar a una organización a través de una iniciativa reivindicativa de naturaleza desinformativa o contra-informativa. Se suele emplear contra una empresa o un determinado interés público o privado. El procedimiento consiste en revelar informaciones negativas a través de diferentes sitios o páginas web sin que se conozca la fuente. Se trata de "tirar la piedra y esconder la mano". Cuando difunde información falsa o que vulnera los derechos fundamentales de terceros, carece de toda legitimidad ética.
Estrategia del sitio web "antagonista". Su meta consiste en perjudicar a una organización o individuo recopilando informaciones negativas y difundiéndolas en un sitio web "escaparate". La técnica utilizada es la creación de un sitio web que informa de los defectos de un producto o los errores de una empresa o individuo. Para ser más eficaz, estas webs disponen de foros de discusión para incrementar el volumen de sus críticas. Respecto a su legitimidad ética, dependerá de la veracidad de la información que se difunda.
Finalmente, en el marco de las acciones de lobbismo que utilizan las nuevas tecnologías, merece destacarse el lobbismo viral. Se trata de un tipo de marketing viral que se basa simultáneamente en los principios del rumor, de prescripción y de valorización de productos. El método del lobbismo viral es difundir a través de las redes sociales, las aplicaciones o el correo electrónico un mensaje a internautas que, de acuerdo con su naturaleza (interesante, divertido, ingenioso, etc.), estarán tentados de reenviarlo a otras personas. Podremos hablar de lobbismo viral siempre que el remitente esté identificado y el mensaje responda a una expresión política y/o ideológica.

1.7.Lobbismo y relaciones públicas

El lobbismo es una parte de las relaciones públicas. Y, en concreto, de las relaciones institucionales. A continuación exponemos los vínculos entre estas áreas de nuestra disciplina y analizamos el proceso del lobbismo desde un punto de vista estructural, comparándolo con el de las relaciones públicas.
1.7.1.Lobbismo y relaciones institucionales
Como hemos manifestado a la hora de definirlo, el lobbismo constituye una estrategia de relaciones públicas, a través de la cual se establecen relaciones de interés mutuo entre un grupo de influencia y los decisores públicos.
El ámbito de las relaciones públicas dedicado a este cometido se conoce también como "relaciones institucionales", que constituye la expresión que mejor traduce la inglesa public affairs.
Las relaciones institucionales son una función directiva que interpreta el entorno político de una organización y gestiona una respuesta apropiada y eficaz a este entorno. El área de relaciones institucionales de una organización se encarga básicamente de las relaciones con los poderes públicos, aunque también puede responsabilizarse de otras actividades vinculadas con la percepción de la organización en la arena pública y política, como la gestión de conflictos potenciales, las relaciones con la comunidad o las actividades filantrópicas.
Public affairs
En los últimos años, se ha producido en los países anglosajones un notable desarrollo de los departamentos de relaciones institucionales en las grandes compañías. Lo que antes se conocía como government relations (1) en la actualidad se conoce como public affairs, pues abarca bastante más que las relaciones con los poderes públicos. En una encuesta realizada, entre 1999 y el 2000, por la Foundation for Public Affairs a 1.087 compañías estadounidenses, las principales actividades que trabajaban los departamentos de relaciones institucionales fueron: relaciones con el Gobierno federal (87%), gestión de conflictos potenciales (83%), relaciones con los Gobiernos de los estados federados (81%), lobbismo (81%), relaciones con la Administración local (79%).
Este fenómeno no es extraño en nuestro país. Según el informe de la Asociación de Empresas Consultoras en Relaciones Públicas y Comunicación (ADECEC, 2008) encargado a la empresa Sigma 2 para analizar el sector profesional de las relaciones públicas en España, el 58,5% de las empresas analizadas (las 516 mayores empresas españolas) ejercían las relaciones institucionales desde un departamento interno.
El importante papel de las relaciones institucionales en la práctica española de las relaciones públicas también se observa en los resultados del informe ADECEC relativo a las consultoras de relaciones públicas (realizado también en el 2008). El 73,5% de las consultoras preguntadas con sede en España trabaja las relaciones institucionales de manera clave. Según estos datos, las relaciones institucionales ocupan el tercer lugar en importancia de entre todas las áreas de las relaciones públicas que desarrollan las consultoras españolas, después de las relaciones con los medios y la comunicación corporativa.
Sin embargo, en la relación de disciplinas trabajadas por las consultoras españolas del citado informe, se observa que también aparecen las relaciones gubernamentales como actividad clave, con un porcentaje del 36%. Este dato es, cuanto menos, curioso, pues en ningún momento se establecen los criterios en los que se fundamenta la distinción entre relaciones institucionales y relaciones con el Gobierno.
Ante esta evidencia hay que constatar el confusionismo terminológico y semántico de los profesionales españoles que, a nuestro entender, han utilizado diferente terminología para referirse al mismo fenómeno. Las relaciones con el Gobierno son parte integrante de las relaciones institucionales, pero nos queda la duda de si los profesionales que han mencionado las relaciones institucionales se refirieron realmente a la actividad aquí definida.
En cualquier caso, lo más preocupante es que más de uno citó ambas actividades por separado, pues la suma de ambos porcentajes supera el 100 por ciento. Lo cual, por otra parte, no favorece la exactitud de la radiografía de la profesión de las relaciones públicas que plantea el informe de ADECEC.
Dejando de lado las anteriores consideraciones, estos datos revelan que cada vez más las organizaciones se preocupan y ocupan de movilizar a la opinión pública para influir en los poderes públicos e imponer así sus intereses económicos en el caso de las empresas. Un gran número de asociaciones profesionales, sindicatos y otros grupos sin ánimo de lucro emprenden igualmente estrategias de influencia para promover y/o proteger sus intereses.
Al mismo tiempo, las instancias gubernamentales reconocen la necesidad de consultar las partes susceptibles de ser afectadas por el impacto de cambios normativos propuestos, ya sea con el fin de beneficiarse de sus conocimientos o de asegurarse su aceptación para garantizar así el éxito de políticas sucesivas.
Estos departamentos y consultoras dedicadas a las relaciones gubernamentales se interesan por las cuestiones legislativas, reglamentarias y políticas que afectan a la organización en la que están integrados o a la que prestan sus servicios. Quienes forman parte de estas estructuras pueden considerarse también lobbistas, pues se concentran, por regla general, sobre asuntos relativos a la actividad normativa del poder ejecutivo en materia de consumo, medioambiente, sanidad o seguridad. Sus principales actividades consisten en la vigilancia de este entorno normativo, su análisis, y el establecimiento y mantenimiento de redes de intereses.
1.7.2.El lobbismo como estrategia de relaciones públicas
Quizá hablar de "relaciones institucionales" no es más que un eufemismo para evitar hablar de "lobbismo", como ocurre con "comunicación corporativa" y "relaciones públicas". En cualquier caso, se llame como se llame, el lobbismo es una parte fundamental de las relaciones institucionales, que, a su vez, constituyen un área específica de las relaciones públicas. La siguiente tabla ofrece una comparación entre los elementos del proceso comunicativo de las relaciones públicas y el del lobbismo, y muestra cómo éste es un proceso estratégico específico de aquéllas, cuya especificidad radica básicamente en el público receptor de mensajes y en el objeto del mismo, el interés defendido. A través del lobbismo, se ejercen las relaciones públicas de los intereses particulares.

Relaciones públicas

Lobbismo

Acción

Función directiva, en conexión con la vigilancia permanente de las distintas realidades y/u opiniones expresadas en el entorno (investigación) de las organizaciones.

Función directiva, en conexión con la vigilancia permanente de las distintas realidades y/u opiniones expresadas en el entorno normativo y social (gestión de conflictos potenciales) de las organizaciones.

Sujetos

Una organización (promotor) y los públicos que forman su entorno (destinatario).

Una organización (promotor) y los poderes públicos (destinatario).

Medios

Técnicas de comunicación.

Técnicas de comunicación para influir sobre los poderes públicos y conseguir que tomen la decisión por la que se inició el lobbismo.

Mensaje

Informativo-persuasivo.

Informativo-persuasivo

Objetivos

Crear, mantener, y/o adecuar un clima de confianza, credibilidad y de adhesión o una mejor comprensión de la actividad de la organización y, por consiguiente, generar una reputación corporativa positiva.

Crear, mantener, y/o adecuar un clima de confianza, credibilidad y de adhesión a los intereses defendidos y, por consiguiente, generar una percepción positiva de los mismos e, indirectamente, de la organización.

Finalidad

Obtener de los públicos de la organización las opiniones y decisiones necesarias para su buena marcha.

Obtener de los poderes públicos la decisión o decisiones necesarias que permitan alcanzar, en virtud de la credibilidad generada, la finalidad de la estrategia de lobbismo: la satisfacción de los intereses.

A partir de este modelo, la dimensión comunicativa del lobbismo es incuestionable. Como dijo Milbrath:

"Todos los gobernantes elaboran una decisión a partir de lo que perciben y no de lo que es objetivamente cierto o real. Por consiguiente, la única manera de influir en una decisión es actuar sobre las percepciones de quienes las toman. La comunicación será pues el único medio de cambiar o influir en una decisión: el proceso de lobbismo es enteramente un proceso de comunicación".

Milbrath, 1963, pág. 98.

2.Estructura de la práctica profesional

2.1.Los lobbies y los lobbistas: concepto y clases

Un lobby es la consultora (despacho o gabinete) dedicada al ejercicio del lobbismo a cambio de una contraprestación, normalmente económica.
La Lobbying Disclosure Act estadounidense de 1995, al definir la empresa de lobbismo (lobbying firm), señala que "significa la persona o entidad que tiene uno o más empleados que son lobbistas en nombre de un cliente distinto de esta persona o entidad. El término también incluye al lobbista autónomo".
Castillo (2001) los conceptúa como aquellas empresas especializadas en la presión política, pero sin defender intereses propios, sino que son intermediarios de otros intereses, es decir, se manifiestan como empresas que gestionan intereses ajenos a través de una mercancía simbólica (la influencia).
Técnicamente, son los lobbies los verdaderos sujetos ejecutores de la estrategia de lobbismo, ya sea como agencia independiente o como departamento integrado en el organigrama de la empresa o grupo de presión.
Washington y Bruselas, capitales mundiales del lobbismo, acogen a la mayoría de estas agencias. En la capital estadounidense, según datos del primer semestre del 2005, estaban registrados 27.765 lobbistas que representaban a 13.529 clientes ante congresistas, el gobierno y la opinión pública. La industria farmacéutica es el sector que más invierte en lobbismo en Estados Unidos.
Campaña estadounidense de lobbismo
La mayor campaña estadounidense de lobbismo del 2005 fue la de la reforma de las pensiones, que implicó a muchos grupos de influencia, entre ellos a la AARP (American Association of Retired Persons), asociación que representa a la tercera edad y que invirtió 27,8 millones de dólares en su exitosa estrategia de lobbismo contra la reforma de las pensiones de la Administración del presidente Bush.
Inversión en actividades de lobbismo en Washington

Año

Importe (en miles de millones de dólares)

1998

1,45

1999

1,44

2000

1,57

2001

1,63

2002

1,83

2003

2,06

2004

2,19

2005

2,44

2006

2,63

2007

2,87

2008

3,30

2009

3,50

2010

3,52

2011

3,33

2012

3,31

2013

3,24

2014

3,26

2015

3,22

Fuente: Lobbying Database (<https://www.opensecrets.org/lobby/ >)

En la capital de la Unión Europea hay unos 2.600 grupos de influencia, más de 140 consultoras de relaciones públicas y más de 100 bufetes de abogados especialistas en Derecho Comunitario –que emplean entre todos a unos 15.000 profesionales– que influyen en la legislación comunitaria. Por otra parte, la presencia de lobbies en Estrasburgo está creciendo a marchas forzadas debido al papel cada día más decisivo del Parlamento Europeo en el sistema legislativo comunitario. En la actualidad trabajan más de 3.000 lobbistas en el Parlamento Europeo frente a los 300 de principios de la década de 1990. Un europarlamentario recibe una media de tres cartas diarias de lobbistas.
Los lobbistas son profesionales en materia de relaciones institucionales encargados de identificar a los principales actores en el proceso de decisión pública y de relacionarse con ellos para hacer valer la postura de sus clientes. Una organización contrata a un lobbista cuando no posee este tipo de competencia en su estructura organizativa.
Para la doctrina que diferencia entre grupo de influencia y empresa, existen tres categorías de lobbistas:
1) El lobbista consultor: aquel profesional cuyo mandato consiste, en todo o en parte, en ejercer el lobbismo por cuenta de otro (cliente) mediante una contraprestación.
2) El lobbista de empresas: aquel personal interno de una empresa con finalidades lucrativas cuyas competencias incluyen mayormente el ejercicio del lobbismo en representación de la empresa.
3) El lobbista de grupos de influencia: aquel profesional, interno de una agrupación de empresas o de una organización sin ánimo de lucro, cuyas competencias incluyen mayormente el ejercicio del lobbismo en representación del grupo de influencia.
Desde la perspectiva amplia del grupo de influencia expuesta en los módulos anteriores, las categorías de lobbista son dos: el lobbista consultor y el lobbista de grupos de influencia (que incorpora la figura del lobbista de empresas) o lobbista integrado.
Respecto a los tipos de empresas o grupos sociales que contratan los servicios de un lobby, las empresas con pocos ingresos recurren a los servicios y aptitudes de los lobbistas, ya que no tienen el suficiente poder económico para situar una oficina propia dedicada al ejercicio de influir. El siguiente cuadro es ilustrativo al respecto.

Ventas (millones de dólares)

Porcentaje de lobbistas

Oficina en Washington

1-100

98

85

101-250

77

63

251-500

32

17

501-1000

16

3

Relación ventas/forma de actuación
Fuente: Robert H. Salisbury (1990). "The Paradox of Interest Groups in Washington-More Groups". En: Anthony King. The New American Political System. The American Enterprise Institute: Washington

Los lobbies están formados por profesionales de procedencia variada, pero destacan exmiembros del Gobierno o del Parlamento, abogados, expertos financieros y profesionales de las relaciones públicas.
Los antiguos decisores políticos, ya sean ex ministros, ex parlamentarios o ex altos funcionarios, que conocen como nadie los entresijos de la toma de decisiones públicas, son las personas indicadas para el contacto con los legisladores, normalmente ex compañeros. Aportan pues experiencia, contactos y conocimientos. Los ex altos funcionarios, por haber estado cerca del poder, son los que mejor pueden vender, en palabras de Julien (1988), "este combinado de acceso, influencia y consejo que tan bien define la función del perfecto lobbista". En Estados Unidos, sus responsabilidades en las agencias federales (donde establecen relaciones privilegiadas con el sector que deben regular) los convierten en el objetivo prioritario de contratación por los lobbies. En cuanto a los antiguos parlamentarios, su extenso conocimiento del funcionamiento del sistema legislativo, de los argumentos que en su día recibieron de los lobbistas, así como de los temas que trataron intensamente en las comisiones a las que estaban destinados, constituyen los activos más valiosos para la estrategia de lobbismo.
La presencia de abogados responde a su experiencia en el proceso legislativo y en la elaboración de las normas. No hay que olvidar que los lobbies han sido considerados como poderes legislativos en la sombra. No sólo se debe conocer el proceso de elaboración de las normas jurídicas, sino que el trato con los decisores y los expedientes suelen contener propuestas alternativas de legislación favorables a los intereses representados. Se trata, al fin y al cabo, de facilitar al máximo la tarea al legislador.

Cliente

Lobby

Total (dólares)

Asbestos Study Group

Swidler, Berlin et al.

30.020.000

Mars Inc.

Patton Boggs LLP

19.610.000

Nissan North America

Hogan & Hartson

16.260.000

Gila River Indian Community

Akin. Gump et al

14.760.000

Consumer Mortgage Coalition

Canfield & Assoc

13.810.000

Loews Corp.

Dickstein Shapiro LLP

13.640.000

Blackstone Group

Ogilvy Government Relations

13.500.000

Boston University

Cassidy & Assoc

10.980.000

Lloyd's of London

Dewey & Leboeuf

10.950.000

AT&T Inc.

Akin. Gump et al.

10.830.000

General Electric

Federal Policy Group

9.665.000

Owens-Illinois

Williams & Jensen

9.470.000

Mortgage Insurance Companies of America

Akin. Gump et al.

9.180.000

FM Policy Focus

Hogan & Hartson

8.920.000

Medicines Co.

DLA Piper

8.800.000

US Chamber of Commerce

Mayer. Brown et al.

8.688.159

Loews Corp.

MLBA Services Inc

8.496.740

Lorillard Inc.

Dickstein Shapiro LLP

8.450.000

Deloitte Touche Tohmatsu

Deloitte & Touche

8.305.685

PG&E Corp

Akin. Gump et al.

8.140.000

MasterCard Inc.

Sidley. Austin et al.

7.780.000

International Council of Cruise Lines

Alcalde & Fay

7.670.660

Qualcomm Inc.

Covington & Burling

7.420.000

Government of the US Virgin Islands

Winston & Strawn

7.030.000

Major League Baseball Commissioner's Ofc.

Baker & Hostetler

6.930.000

Principales clientes de los lobbies de Washington en el periodo 1998-2010
Fuente: Lobbyng Database (<https://www.opensecrets.org/lobby>)

Los expertos financieros son cada vez más necesarios para elaborar los dosieres que hay que presentar ante los decisores públicos, ya que el interés defendido suele ser, directa o indirectamente, material (excepto, con reservas, en los casos de grupos de interés público) y se traduce mayoritariamente en términos económicos.

Sector

Total (dólares)

Farmacéutico /productos sanitarios

2.019.336.707

Seguros

1.462.880.244

Eléctrico

1.377.762.382

Asociaciones empresariales

1.113.932.755

Informática/Internet

1.109.672.351

Gas y petróleo

1.040.502.800

Enseñanza

941.639.482

Fabricación y distribución

898.013.284

Hospitales / centros de atención

873.656.379

Inmobiliario

845.851.870

Valores e inversiones

783.646.658

TV/cine/música

779.837.867

Profesionales sanitarios

779.539.269

Funcionarios

743.607.031

Transporte aéreo

737.817.870

Temes diversos

661.698.901

Automóvil

615.001.611

Telefonía

609.106.091

Telecomunicaciones

587.205.317

Defensa aerospacial

517.572.158

Inversión en lobbismo por sectores en Washington en el periodo 1998-2010
Fuente: Lobbyng Database (<https://www.opensecrets.org/lobby>)

La conveniencia de la presencia de expertos en comunicación y relaciones públicas es evidente después de lo manifestado en este módulo.
Según quién esté al frente de los lobbies, podemos establecer las siguientes categorías: bufetes de abogados, consultoras de relaciones públicas y lobbies dirigidos por ex altos funcionarios.
2.1.1.Bufetes de abogados
Son los lobbies predominantes en Washington. No obstante, su presencia en Bruselas y Estrasburgo es cada día mayor. En Bruselas abundan principalmente los bufetes anglosajones (lawyers), que se caracterizan por su macroestructura en contraposición con los despachos españoles, franceses o italianos, de estructura más modesta, pero que están recortando día a día las cuotas de mercado de los anglosajones.
La impresionante máquina normativa que es la Unión Europea requiere acciones de alto contenido jurídico. En toda acción de lobbismo, la dimensión jurídica es esencial, lo que convierte a los abogados en los auxiliares naturales del lobbismo (Lamarque, 1994). Aun así, el papel del jurista va ligado al del comunicador. Baste recordar las palabras del abogado y lobbista parisino Pierre Servan-Schreiber, quien en un coloquio organizado por la Association Française de Relations Publiques (AFREP) el 11 de enero de 1991, manifestaba:

"El papel del derecho es patente en el lobbismo. El papel del jurista es absolutamente indispensable. Pero un jurista no puede llevar a cabo una campaña de lobbismo solo: debe llamar a un lobbista de comunicación e, inversamente, este lobbista debe adquirir el reflejo de llamarle porque hay que conocer la norma y sus efectos. Para mí, el lobbismo es la defensa y la representación de intereses de una persona privada ante autoridades administrativas o políticas que pueden ser llevadas a tomar decisiones que van a modificar el entorno económico, jurídico o financiero en el cual evoluciona el cliente de manera que pueda serle favorable o no. Es pues la profesión del abogado, pero fuera del poder judicial, y ante las autoridades del poder legislativo o ejecutivo. Hay complementariedad entre los lobbistas y los juristas: pero sólo los lobbistas pueden decidir cuáles son los mejores instrumentos de comunicación de un mensaje y cuál será el grado de notoriedad que habrá de darse a ese mensaje".

La presencia de este tipo de lobby es también muy importante en Washington, aunque insuficiente, dada la importante implantación de las relaciones públicas en la estrategia empresarial norteamericana. Ello provoca la especial significación, como veremos, de las agencias de relaciones públicas en las acciones estadounidenses de lobbismo, ya sea colaborando con los despachos o dependiendo jurídicamente de ellos. El número de abogados-lobbistas no ha cesado de incrementarse desde 1970. Este crecimiento ha generado una fuerte competencia basada en agresivas campañas de marketing.
K Street es el nombre de la calle de Washington donde están instalados la mayoría de los lobbies que operan en la capital norteamericana.
K Street es el nombre de la calle de Washington donde están instalados la mayoría de los lobbies que operan en la capital norteamericana.
Al respecto, explica Berry (1997) que, en 1992, en plenas elecciones presidenciales, cuando parecía que Bill Clinton tenía posibilidades de convertirse en presidente de Estados Unidos, la oficina en Washington del bufete de abogados Manatt, Phelps, Phillips & Kantor invitó a sus clientes reales y potenciales a un acto electoral con la intención, se les dijo, de conocer los entresijos de la campaña de Clinton. El encuentro fue coordinado por Charles Mannatt, antiguo presidente del Democratic National Committee. Una de las intervenciones públicas fue la de Mickey Kantor, socio del bufete y uno de los hombres principales de la campaña de Clinton, quien habló de las prioridades de la probable futura Administración Clinton. El mensaje fue clarísimo: el bufete Mannat podría hacer mucho por sus clientes. Kantor fue nombrado luego representante de Comercio en la Casa Blanca; una razón de más para que corporaciones y asociaciones comerciales con intereses nacionales, y sobre todo internacionales, contrataran sus servicios.
El bufete más conocido en Washington por sus proezas en lobbismo es Patton Boggs LLP. Cuenta con 180 abogados y 1.500 clientes. La mayoría de éstos acuden a sus servicios para solicitar algo del Gobierno federal.
2.1.2.Consultoras de relaciones públicas
Predominan en Estados Unidos y en los países occidentales donde la actividad no está aún arraigada. Sus acciones se dirigen principalmente a la opinión pública a través de campañas de relaciones públicas y lobbismo de base.
Su ventaja sobre los bufetes de abogados es la mayor oferta de servicios a sus clientes. Una consultora importante tendrá especialistas en lobbismo, publicidad y relaciones con los medios de comunicación. Algunas ofrecen el servicio de formación de portavoces para altos ejecutivos. Ante esta tendencia, algunos bufetes de abogados han llegado a crear una empresa filial de relaciones públicas y lobbismo. Es el caso, por ejemplo, de una de las más prestigiosas firmas de abogados de Washington, Arnold & Porter, titulares de la agencia Apco Associates.
En Washington, las consultoras de relaciones públicas han ido adquiriendo muchos lobbies independientes. Así, una de las adquisiciones más célebres fue la de Cassidy Companies –uno de los más reputados lobbies estadounidenses y el segundo líder en la facturación en los últimos ocho años– por el gigante de las relaciones públicas Shandwick USA en noviembre de 1999. Una década antes, Hill & Knowlton había adquirido el lobby Gray & Company.
En el ámbito de la Unión Europea, las principales consultoras de relaciones públicas son delegaciones de las grandes firmas estadounidenses, que han adquirido en Bruselas la notoriedad de la que carecían en los Estados miembros, hasta el punto de "convertirse en interlocutores habituales de los servicios comunitarios" (Lamarque, 1994).
2.1.3.Lobbies dirigidos por ex políticos o ex altos funcionarios
Son los predominantes en Estados Unidos. Y son también los más utilizados por países extranjeros en la representación de sus intereses en ese país. Clark Clifford, antiguo secretario de Defensa del presidente Johnson, o William Rogers, secretario de Estado de Richard Nixon, son un ejemplo de lo apuntado. Otro ejemplo más reciente: en el 2003, General Electric, Comcast, Citygroup y muchas de las empresas relacionadas en Fortune 500, contrataron a antiguos funcionarios de la Administración Bush y ex asesores republicanos del congreso para ocupar responsabilidades de lobbismo en esas compañías (Lerbinger, 2005).
Debemos decir que este tipo de lobby se presenta en Washington como un bufete de abogados, dada la formación jurídica de sus titulares.
En nuestro país también encontramos ejemplos, como el bufete Roca Junyent, dirigido por el antiguo parlamentario Miquel Roca Junyent. Se trata de un bufete de abogados que, por la condición de su titular y de otros destacados miembros, se encarga de importantes acciones de lobbismo en Cataluña y España. Una de ellas fue la iniciativa legislativa del Parlamento de Cataluña de creación del Colegio Oficial de Publicitarias, Publicitarios y Relaciones Públicas.

2.2.Naturaleza y función de los lobbies

La confusión terminológica que el uso social lleva a cabo entre lobby y grupos de influencia es tanto más preocupante cuando analizamos la naturaleza de los lobbies. Como opina Duverger (2001), si el lobby es realmente una organización puramente técnica, semejante a un bufete de abogados o a una agencia de publicidad que prestan sus servicios a cualquiera, sin preocuparse de las orientaciones políticas de quienes les piden intervenir cerca de las administraciones públicas y del gobierno, no se tratará de un grupo de presión propiamente dicho, sino de una organización comercial que sirve a los grupos de presión como medio de acción.
Los lobbies ofrecen un servicio basado en la interdisciplinariedad, combinando la asistencia jurídica, la técnica, la estratégica y la comunicativa, hasta el punto de que el lobbista francés Bernard Le Grelle (1987) determinó los componentes de todo lobbismo: 20% de derecho, 20% de política, 20% de economía, 20% de diplomacia y 20% de comunicación.
En cuanto a sus funciones, un despacho de asesoría en lobbismo debe ofrecer principalmente su experiencia en la elaboración de los expedientes, ser capaz de poner a disposición del cliente el conjunto de sus relaciones, y asegurar una función de vigilancia o seguimiento legislativo o reglamentario respecto a las decisiones públicas que puedan afectar a sus clientes.
Contratar los servicios de un lobby es probablemente la solución menos costosa y más eficaz para emprender una acción de influencia. No obstante, hay que tener en cuenta que los lobbistas representan un coste a menudo importante. Algunos facturan sus honorarios por horas, mientras que otros lo hacen en función de la problemática planteada. La mayoría solicita una paga y señal para cubrir una sesión parlamentaria o un año de proceso decisorio. La determinación de contratar a un lobby externo a la organización es ante todo una decisión económica fundada en una serie de ventajas objetivas. Más que gestionar un expediente concreto, los lobbistas servirán de guías al personal de la organización cliente, informándole sobre los usos y la reglamentación nacional o europea y facilitando su acceso a los decisores. Cuando contratamos a un lobby externo, debemos saber que cada lobby tiene sus propias relaciones y que, por tanto, contratamos su red de contactos. Los lobbistas pueden perfectamente hoy representar a un cliente A sobre un tema X y mañana a un cliente B sobre un tema Z. Pueden tratar ambas cuestiones con motivo de una misma visita con un parlamentario, optimizando así su tiempo y el de su interlocutor. Desde este punto de vista, el lobbista es más visible que su cliente. Por ello, cuando el cliente contrata a un lobby, está contratando el acceso inmediato del lobbista al decisor, y no su acceso personal.

2.3.Perfil de los lobbistas

En el ejercicio de su profesión, el lobbista debe tener muy presente las características de las decisiones públicas expuestas anteriormente: foro, intercambio, compromiso, proceso y confrontación de valores. La eficacia de sus actividades dependerá en gran parte del grado de adaptación al entorno del proceso decisorio. De ahí que ofrezcamos algunas de las pautas genéricas de comportamiento como profesional competente del lobbismo en función de los rasgos que identifican las decisiones públicas:
1) Puesto que el lobbismo es un intercambio, hay que ser positivo, es decir, aportar algo antes de querer sacar un beneficio.
2) Dado que los poderes públicos demandan información técnica, hay que considerarla como moneda de cambio.
3) Ya que la influencia es un producto del tiempo –que desempeña un papel capital– hay que hacer de él un aliado. Hay que ser tenaz y trabajar a largo plazo. Hay que ser, en definitiva, estratega.
4) Como el lobbismo es un acto de comunicación, hay que ser oído para ser escuchado. La competencia individual debe suponer también una competencia comunicativa. Hay que tener una estrategia de comunicación. No hay que ser pasivo ni esperar a que nos llamen. Salvo en el caso de los grupos de influencia de estatus interno, las esferas públicas suelen llamar a aquellos que toman la iniciativa.
5) Puesto que del debate se desprende un compromiso, hay que implicarse en la dinámica de las concesiones mutuas, pero teniendo siempre claro el límite de las mismas.
6) Como el lobbismo es una confrontación de culturas, hay que respetar los usos de la dinámica burocrática. Es preferible conocer la cultura administrativa y tenerla en consideración: culto a la perfección formal y a la escritura de calidad, preferencia por los argumentos jurídicos, miedo a crear precedentes, deseo de conformidad con las reglas, etc.
Desde una perspectiva complementaria, Castillo (2001) nos ofrece un decálogo que resume las funciones que debe realizar un buen lobbista para actuar eficaz y satisfactoriamente:
1) Ha de aconsejar, inspirar, realizar y coordinar las actividades de los grupos u organizaciones que represente, sobre los diferentes poderes del Estado –legislativo, ejecutivo–, además de sobre la opinión pública.
2) La relación con las personas, que componen los objetivos que se deben trabajar, ha de ser profunda, amistosa, privada, fecunda, sobre todo con los personajes clave. También ha de tener una amplia red de informadores.
3) Sus contactos han de permitirle que toda puerta le esté abierta y el acceso sea rápido y fácil.
4) Debe saber y poder defender, en el momento más conveniente, a sus representados en el proceso legislativo, emitir los juicios más adecuados, oportunos y precisos, así como saber sacar provecho de las circunstancias. Utilizar siempre la verdad, ya que si los argumentos y los datos que se ofrecen a los interlocutores no son válidos, toda futura intervención estará destinada al fracaso.
5) Ha de tener claro en todo momento, y de manera rápida y juiciosa, las técnicas susceptibles de aplicar para poder producir en cada caso los mejores resultados.
6) Debe de actuar como inspirador e, incluso, como el autor de un gran número de peticiones, cartas, correos electrónicos y telegramas en serie que lleguen a los decisores públicos, así como conocer el momento más oportuno para realizarlos (grassroots).
7) Debe poseer la erudición suficiente para saber aconsejar adecuadamente sobre la cantidad y la calidad de influencia que se debe ejercer sobre un determinado actor político. En ocasiones, es mucho más beneficiosa una intervención sutil y oportuna, que una estrepitosa y extemporánea.
8) Sus conocimientos de las técnicas de las relaciones públicas, la información y la publicidad ha de ser máxima para mejorar la reputación de sus representantes. La facilidad de acceso a los medios de comunicación social debe permitir que se publiquen informaciones, lo más favorables posibles, a los intereses que representa.
9) Debe inspirar publicaciones e informaciones favorables sobre sus mejores interlocutores y aliados en el proceso político.
10) Ha de saber organizar giras de conferencias, visitas, etc., de los cargos públicos promovidos por los grupos interesados, para incrementar el grado de conocimiento de los primeros sobre los segundos.
Con todo, el trabajo del lobbista no es individual. Como hemos visto, el lobbismo es interdisciplinar, por lo que, de acuerdo con el cliente afectado por la normativa que justifique su intervención, requerirá el complemento de expertos en derecho, economía o, incluso, en materias más técnicas. El lobbista no puede ser un sabelotodo, pero debe saber principalmente digerir y transmitir las informaciones suministradas por sus colaboradores y clientes. Por consiguiente, podemos dividir el perfil del lobbista en las siguientes cualidades: comunicativas, estratégicas y de formación.
2.3.1.Cualidades de comunicación
Si el lobbismo es comunicación e información, el lobbista ha de ser un experto comunicador. Estas competencias se dividen a su vez en las siguientes cualidades: profesional de las relaciones públicas, negociador y diplomático, argumentador y persuasivo (debe dominar los recursos lingüísticos) y conocedor de las técnicas publicitarias.
2.3.2.Cualidades estratégicas
Desde el punto de vista estratégico, las cualidades de todo lobbista eficaz deben ser las siguientes:
1) La ética, por encima de todo. Saber distinguir cuándo el interés particular es contrario al interés público. No todas las causas deben ser objeto de influencia: exclusivamente las legítimas. Sólo así ayudará a prestigiar la profesión y a situarla donde merece.
2) Conocer al dedillo los procesos de toma de decisiones existentes en los foros ante los que actúa.
3) Estar informado al máximo de las intenciones, los proyectos, los actores, las temáticas, que forman parte de esos foros. Tener una red de informadores es una técnica imprescindible.
4) Conocer quién es el interlocutor válido en cada momento y mantener con él una relación profesional, honesta, privada y, a poder ser, amistosa.
5) Empatía; es decir, tener una comprensión clara de las ideas y los sentimientos de otra persona (en este caso, el gestor público o político). La empatía supone escuchar atentamente, formular preguntas, dejar a un lado los propios juicios de valor y utilizar la imaginación para comprender el punto de vista del otro, sus opiniones, sentimientos, motivaciones y situación. Gozar de esta cualidad, es decir, saberse poner en el lugar del decisor público, será de gran ayuda en el ejercicio de la profesión.
6) Saber cuándo, cómo y ante quién o quiénes intervenir.
7) Contar con la colaboración de expertos en las materias que sean objeto de su acción.
8) Creer en los intereses representados.
9) Saber diagnosticar cuándo la empresa u organización necesita ejercer lobbismo.
10) Informar con la verdad por delante.
11) Conocer por completo y saber utilizar perfectamente las técnicas de relaciones públicas para crear, modificar o desarrollar la reputación de la postura defendida.
12) Saber cuándo actuar en coalición o aisladamente.
13) Saber perder. La gran mayoría de las acciones de lobbismo se desarrolla en confrontación con otras al servicio de intereses opuestos. Este conflicto de intereses se resolverá con la legislación o reglamentación sobre la que se actúa. Por consiguiente, el resultado beneficiará a unos y perjudicará a otros. Difícilmente se producirá una situación de doble ganador.
2.3.3.Cualidades de formación
El aprendizaje del lobbismo no forma parte de los planes de estudio universitarios. En España, sólo la Universitat Oberta de Catalunya ofrece este contenido en el marco de una asignatura específica (la que ahora nos ocupa). Dado el carácter interdisciplinar de la práctica profesional, donde predomina la dimensión comunicativa y de relaciones públicas, proponemos la siguiente relación de disciplinas y materias que deberían formar parte de un programa formativo para futuros lobbistas:

  • Relaciones públicas y comunicación estratégica en general. Es el fundamento, la base: el lobbismo, lo estamos viendo, es un proceso de comunicación específico de las relaciones públicas.

  • Técnicas de negociación y de argumentación. El lobbismo directo es pura negociación y argumentación. El lobbista es sujeto retórico en la arena política y pública. Sus dotes en técnicas de negociación, de expresión y de argumentación han de ser excelentes.

  • Derecho. Las enseñanzas jurídicas son también esenciales. No sólo por ser las normas jurídicas el objeto de la función del lobbismo, sino porque el lobbista es un legislador en la sombra, que debe aportar leyes alternativas a las que se estén tramitando que beneficien los intereses representados. Aunque, como hemos indicado al referirnos a las cualidades estratégicas, el lobbista debe asegurarse la colaboración de abogados o licenciados en Derecho para su actuación, una doble formación en Relaciones Públicas y en Derecho, con especial énfasis en el Derecho Comunitario Europeo, sería la idónea.

  • Ciencias políticas y de la Administración. Aunque los estudios de Derecho ya incluyen globalmente las enseñanzas referentes a la estructura, organización y funcionamiento de los poderes legislativo y ejecutivo, las carreras relacionadas con el estudio de la política y la Administración del Estado son de gran utilidad para aquel que ante ellos pretende ejercer.

  • Economía y gestión empresarial. El lobbista defenderá mayoritariamente intereses económicos y deberá basar su argumentario en datos financieros. A pesar de que este trabajo lo realizarán expertos en la materia, el profesional del lobbismo debe conocer bien el terreno porque será él y sólo él quien lo defienda ante el decisor. Por otro lado, el lobbismo es un proceso estratégico de comunicación y, por ende, de gestión de las organizaciones. Conocer este entorno es necesario como formación básica.

3.Legitimidad, regulación y límites del lobbismo

3.1.Legitimidad

Las actividades de lobbismo son consustanciales con el funcionamiento de las sociedades democráticas. Ciertamente, el acceso de los ciudadanos a nuestras instituciones –locales, provinciales, autonómicas, estatales, supranacionales– es esencial para conservar y mantener este sistema democrático. Es importante, por no decir primordial, conservar esta accesibilidad y fomentarla en el respeto a la sociedad civil por parte de los responsables públicos y políticos.
Los cargos públicos tienen importantes responsabilidades. Deben gestionar, administrar y guiar nuestras instituciones en interés de la municipalidad, del ente local, de la comunidad autónoma o del Estado. Para desarrollar eficazmente esta tarea, sus decisiones deben tomarse con conocimiento de causa. Por otra parte, la sociedad civil debe interactuar organizadamente con los gestores públicos, pues las decisiones que toman la afectan directamente.
Una sociedad democrática requiere que la ciudadanía participe en el proceso de toma de decisiones públicas, que se informe e influya en el futuro de nuestra sociedad. Conviene pues mantener los canales de comunicación abiertos y hacerlos lo más accesibles posible. El ciudadano, colectivamente, en ocasiones confuso ante la complejidad del aparato burocrático-político, puede recurrir a especialistas internos o externos, a lobbistas, para comunicarse con las instituciones de los poderes públicos y dar a conocer su opinión. El trabajo de los lobbistas es, en este sentido, crucial para esta dinámica democrática. Permite no sólo a la sociedad civil hacer valer sus ideas, sino también a los representantes de los poderes públicos comprender rápidamente los intereses en juego en el proceso de toma de decisiones. Sólo de esta manera los decisores están en mejores condiciones para tomar las decisiones.
El lobbismo, de un modo u otro, ha existido siempre y los gobiernos deberían tomar nota facilitando su desarrollo, sin limitar sus campos de aplicación. Un encasillamiento malsano de sus actividades, además de crear dudas sobre su legitimidad y sobre aquellos que lo practican, no responderá a los intereses de los ciudadanos ni a los de los responsables de la gestión pública que necesitan las informaciones, las opiniones y las posturas de la sociedad civil en la elaboración de diferentes políticas, acciones y otras decisiones.
La práctica del lobbismo no tiene por qué ser negativa u oscura. Al contrario, éticamente ejercida es sana y debe fomentarse. Pero debe desarrollarse según unas reglas éticas y deontológicas que permitan a la sociedad civil un verdadero acceso a todas las instituciones de los poderes públicos, con el fin de informar y persuadir de que sus intereses deben protegerse sin conculcar el interés general.
La legitimidad del lobbismo radica precisamente en el deber de los decisores públicos de estar informados de todos aquellos intereses en juego a la hora de tomar una decisión, sea del ámbito que sea. El legislador o el alto cargo de la administración, como el juez que va a dictar sentencia, tienen el deber de escuchar a todas las partes afectadas. Y la sociedad civil, en tanto que parte afectada, debe defender su postura y sus intereses a través de la información y de la argumentación. Éstas son sus únicas armas. Sólo con estas "reglas del juego" el lobbismo es legítimo.
La legitimidad del lobbismo es percibida por los propios decisores. Así lo confirman los resultados de la investigación llevada a cabo por la consultora Burson-Marsteller (2002) ante los miembros del Parlamento Europeo. El 72% de los europarlamentarios considera útil o muy útil el lobbismo. Sin embargo, de una escala de 1 (nada útil) a 100 (extremadamente útil), ningún europarlamentario calificó con más de 90 tal utilidad. El 5% lo hizo entre 81 y 90, y el 19% entre 71 y 90. Es decir, sólo el 24% de los eurodiputados considera notable la utilidad del lobbismo.
Resultados similares se obtuvieron en otra investigación promovida por la misma consultora ante funcionarios de la Comisión Europea (Burson-Marsteller, 2003), aunque también es cierto que la utilidad del lobbismo es más apreciada por los miembros de los gabinetes de los comisarios que por el resto de funcionarios. Existe pues una mayor propensión a valorar mejor el lobbismo en círculos más políticos que burocráticos; lo cual nos parece más lógico, pues los círculos técnicos (burocráticos) son, por definición, más conocedores de la materia y requieren, por ende, menos información.
Lo más destacable de estos datos es que los miembros del Parlamento Europeo achacan la ineficacia de las iniciativas de lobbismo a los propios lobbistas. Esta ineficacia se basa en el incumplimiento de los siguientes criterios:

  • Dirigirse al diputado correcto.

  • Establecer y mantener relaciones duraderas con los diputados y sus asistentes.

  • Actuar a tiempo: presentar la información en las fases iniciales del procedimiento.

  • Presentar información concisa, directa y relevante.

  • Ser objetivo: suministrar información creíble y equilibrada, evitando las emociones.

Estos criterios también están presentes en los resultados de la investigación ante los funcionarios de la Comisión Europea (Burson-Marsteller, 2003). Así, las principales causas de ineficacia del lobbismo ante la Comisión son la ausencia de información equilibrada, independiente y sustancial, no actuar a tiempo y no ofrecer datos concretos ni relevantes.

3.2.Regulación jurídica y deontológica

La legitimidad del lobbismo está muy vinculada a la cuestión de su regulación. Ya hemos dicho que sólo es legítimo el ejercicio de acciones lobbísticas desde los más estrictos principios éticos. Sin embargo, es la regulación jurídica lo que ha preocupado más a los estudiosos.
Aunque las prácticas corruptas están en el origen de la confusión y asimilación entre el lobbismo y el tráfico de influencias, esto no presupone que el lobbismo sea corrupción. La corrupción y sus actividades ya están reguladas y penadas en los códigos penales a través de tipos delictivos como el tráfico de influencias o el cohecho. Por consiguiente, los intentos reguladores del lobbismo se concretan en la fijación de unas normas que limitan su ámbito de actuación, como veremos más adelante. Y eso es tanto como partir de la "presunción de culpabilidad" del lobbismo, de manera que, en aquellos países que se han dotado de una legislación al respecto, el lobbismo viene a ser aquella "parte noble" de los delitos que persiguen la corrupción en todas sus manifestaciones.
Con todo, no podemos negar que institucionalizar el lobbismo a través de su regulación jurídica tiene la ventaja de su reconocimiento social y público. Por esto, y a pesar de nuestras reticencias respecto a reglamentaciones escrupulosas, pensamos que cualquier intento legislativo o reglamentario que tenga por objeto el lobbismo debe respetar los siguientes valores fundamentales de nuestra sociedad: la equidad, la transparencia, la legitimidad, la integridad y el acceso a las instituciones públicas.
La equidad permite a todos ser iguales ante las diferentes instituciones, y éstas deben tratar equitativamente a los diferentes miembros de la sociedad civil. Por consiguiente, todos los individuos y organizaciones, del tipo que sean, deberían ser tratados igual en la reglamentación del lobbismo. No debe haber discriminaciones por razón de estatus, objetivos u otras causas.
La transparencia influye sobre el grado de confianza del público hacia el aparato gubernamental. En el caso que nos ocupa, implica principalmente que el gran público pueda conocer la existencia de grupos de influencia que representan intereses públicos o privados ante las instituciones respecto a una ley, reglamento o decisión bien definida. No obstante, la transparencia no supone una divulgación de todas las informaciones. La difusión de información debe hacer referencia a los datos necesarios para dicha transparencia. Una divulgación desproporcionada respecto a los objetivos deseados implicaría una excesiva burocratización y la revelación de elementos estratégicos y confidenciales. No se trata de entorpecer el sistema ni de convertir en inaccesibles a los decidores públicos.
El lobbismo es legítimo. Es necesario que la regulación jurídica de sus actividades reconozca en cualquier caso esta legitimidad, partiendo de la presunción de buena fe de su ejercicio profesional. Hay que evitar a toda costa alimentar sospechas de la población sobre esta práctica.
En cuanto a la integridad, la ética constituye la ciencia de la moral y suele traducirse en un código deontológico. Es importante que el legislador prevea este código en una legislación sobre el lobbismo y sus actividades, como ocurre en Québec. Debe ser sencillo, claro y preciso en aras a delimitar eficazmente los deberes y responsabilidades éticos de los lobbistas y, asimismo, de los decisores públicos. El código deontológico debe permitir la legitimación del trabajo del lobbista y erradicar cualquier sospecha que pueda pesar sobre él.
Una sociedad libre y democrática permite el acceso de los ciudadanos a sus diferentes instituciones políticas y gubernamentales, a todos los niveles. El acceso debe ser fácil, regular y poco oneroso. Así, cualquier intento de regulación jurídica del lobbismo debería favorecer este acceso y no limitarlo a través de un farragoso proceso administrativo. Este acceso permite: 1) informar a los decisores públicos necesitados de información para tomar decisiones acordes con el interés público; 2) influenciar un proceso –lo cual es absolutamente legítimo si su práctica es transparente– que abocará en una decisión que afectará a la vida de los ciudadanos, o 3) simplemente comprender el proceso y las motivaciones políticas y/o gubernamentales que sustentan una determinada política, reglamentación o programa, pues la ciudadanía tiene igualmente el derecho y la necesidad de estar informada.
En suma, todas estas consideraciones evidencian que la regulación por los poderes públicos de la acción ante ellos de los grupos de influencia constituye uno de los temas más espinosos del estudio del lobbismo, sin que el debate doctrinal al respecto se haya llevado de lleno a la práctica por los parlamentos occidentales, salvo excepciones, como Estados Unidos y Québec, ejemplos paradigmáticos en lo que a la institucionalización y regulación del lobbismo se refiere.
3.2.1.Regulación en Estados Unidos
La Federal Regulation of Lobbying Act, adoptada por el Congreso de Estados Unidos en 1946, constituyó el primer reconocimiento legal del lobbismo por parte de un país. Sin embargo, todos los analistas coincidieron en destacar sus defectos y carencias, que generaron abusos y corrupción. Estas críticas no dieron sus frutos hasta la firma de la Lobbying Disclosure Act (accesible en línea) por el presidente Bill Clinton, el 19 de diciembre de 1995, después de cinco años de intentos encabezados por el senador por Michigan, Carl Lewin. Las líneas generales de esta ley y de algunas de las normas que la desarrollan o la modifican, como la Honest Leadership and Open Government Act de 2007 (accesible en línea), y que pretende llenar las lagunas y ambigüedades legales de su predecesora, pueden sintetizarse de acuerdo con los siguientes párrafos.
Quién es considerado lobbista
Se considera lobbista a la persona que lleva a cabo una actividad de lobbismo, en representación autónoma de un cliente (private lobbyist) o empleado por una empresa u organización (in-house lobbyist).
La ley excluye a los private lobbyist que presupuestan recibir menos de 2.500 dólares de un cliente durante uno de los semestres, y a los in-house lobbyist, cuyas empresas esperan invertir menos de 10.000 dólares en lobbismo en ese medio año.
Qué actividad constituye el lobbismo
El apartado 7 de la sección 3 de la Lobbying Disclosure Act entiende por actividades de lobbismo aquellos contactos o tareas que los respalden, incluyendo la preparación y planificación de actividades, investigación y cualquier otra tarea de formación, destinados a ser usados en la preparación de dichos contactos. Tales actividades también incluyen la coordinación de las mismas con terceros, como la formación de coaliciones.
El lobbying contact, por su parte, es definido como cualquier comunicación oral o escrita (incluida la electrónica) dirigida a gestores públicos (del ejecutivo) o políticos (parlamentarios) en representación del cliente, en cuanto a:

  • formulación, modificación o adopción de una legislación federal, incluidas las proposiciones;

  • acciones del ejecutivo federal, como rules, regulations, orders, o cualquier otro programa, política o positura del Gobierno de Estados Unidos;

  • la administración o ejecución de un programa federal, incluidas la negociación, adjudicación y gestión de licencias y contratos federales;

  • la nominación y ratificación de una persona sometida a la ratificación del Senado.

La ley excluye expresamente de las actividades del lobbismo las previstas en la Foreign Registration Act de 1937, que regula la presencia de grupos y países extranjeros que presionan a los poderes públicos norteamericanos (que deben inscribirse en el Departamento de Justicia); así como de algunas organizaciones religiosas.
Qué decisores públicos pueden ser objeto del lobbismo
La ley distingue entre los del poder legislativo (legislative branch officials) y los del ejecutivo (executive branch officials).
Los del legislativo son: los miembros del Congreso, los funcionarios electos de ambas Cámaras, y los empleados de los miembros del Congreso, de los comités parlamentarios y de los staffs de los líderes de cualquiera de las dos Cámaras.
Los decisores del poder ejecutivo ante quienes se puede actuar son: el presidente, el vicepresidente o cualquier empleado de la Oficina del Presidente; así como prácticamente cualquier funcionario o empleado de la Administración pública americana.
Registro
Los lobbistas deben registrarse, por regla general, dentro de los 45 días siguientes al primer lobbying contact o a haber sido empleado o contratado para tenerlo; o en el primer día hábil después de dichos 45 días si el cuadragésimo-quinto día no es un día hábil. El registro debe hacerse ante la Oficina (Clerk) de la Cámara de Representantes y en el Secretariado (Secretary) del Senado. Los datos a registrar incluyen básicamente los nombres e informaciones de contacto de los lobbistas y de sus clientes, así como declaraciones sobre las áreas temáticas susceptibles de ser objeto de la actividad del lobbista.
Una de las obligaciones de los lobbistas o lobbies registrados es presentar, dentro de los veinte días posteriores al último día de enero, abril, julio y octubre, un informe cuatrimestral ante el Secretariado del Senado y la Oficina de la Cámara de Representantes sobre sus actividades de lobbying durante ese cuatrimestre, así como tantos informes por separado como clientes a los que haya prestado sus servicios durante este periodo. Este informe incluirá básicamente informaciones sobre los temas, clientes, facturación, etc.
Otro segundo informe debe presentarse semestralmente (enero/julio), excepto en los casos de los private lobbyist que presupuestan recibir menos de 2.500 dólares de un cliente durante ese semestre, y de los in-house lobbyist, cuyas empresas esperen invertir menos de 10.000 dólares en lobbismo en ese mismo periodo. El contenido principal de este informe semestral es similar al de los informes cuatrimestrales, con declaraciones añadidas referentes a donaciones y obsequios.
Donaciones y obsequios (gifts)
Una normativa interna prohíbe cualquier obsequio a los miembros, funcionarios o empleados de ambas Cámaras.
Se entiende por obsequio cualquier tipo dádiva, favor, descuento, diversión, hospitalidad, préstamo, abstención u otro artículo con valor dinerario. El término incluye obsequios por servicios, formación, transporte, alojamiento, dietas, pagos por adelantado o reembolsos por gastos.
Ahora bien, algunas excepciones son significativas: hospitalidad personal (sic) en ningún caso en apartamentos propiedad de la organización ni en los de los lobbistas, ni en los de terceros agentes en el caso de coaliciones; o las contribuciones políticas de acuerdo con la Federal Election Campaign Act (PAC, captación de fondos, etc.).
También está permitido el pago de gastos de dietas y desplazamientos relacionados con la actividad parlamentaria de miembros, funcionarios o empleados del Congreso, siempre y cuando: (1) el viaje (incluido el tiempo del desplazamiento) no exceda de 4 días en Estados Unidos (3 días para el Senado) o de 7 si es al extranjero; (2) los gastos reembolsados sean los necesarios y no se cree una apariencia de lucro personal del parlamentario, y (3) el reembolso no incluya los gastos de ocio.
3.2.2.Regulación en la Unión Europea
En Europa no existe una regulación similar, ni de lejos, a la de Estados Unidos. Sin embargo, el tema es objeto de debate frecuente y desde 2011 existe un registro de grupos de interés y lobbistas común para el Parlamento Europeo y la Comisión Europea, que podría llegar a ser obligatorio y a extenderse también al Consejo.
Regulación de la Comisión Europea
El 3 de mayo del 2006, la Comisión adoptó el libro verde sobre la Iniciativa europea en favor de la transparencia. El mismo día se inició la consulta pública abierta, que marcó el comienzo de un debate sobre las actividades de los grupos de influencia, la introducción de la obligación legal para los Estados miembros de publicar la información sobre los beneficiarios de fondos de gestión compartida y las prácticas de consulta de la Comisión.
La Iniciativa europea en favor de la transparencia supone que la Comisión se compromete a aplicar políticas eficaces en interés general de los europeos, a volver a poner a Europa en sintonía con sus ciudadanos y a salvar la brecha, tanto física como psicológica, que separa a estos últimos de la Unión y que dificulta la comprensión de su labor y de su trascendencia. En este contexto, y con ocasión de un discurso pronunciado en Nottingham en respuesta a una invitación efectuada por organismos públicos y privados de distintos sectores, el entonces vicepresidente Siim Kallas lanzó la idea de una iniciativa europea en favor de la transparencia. Se trata de algo muy simple: analizar la manera de lograr que Europa se exprese por sí misma, mediante una mayor apertura y unos instrumentos dotados de mayor eficacia.
Tomado de forma aislada, este incremento de la transparencia no permite colmar la brecha existente. Ahora bien, si a través de la actuación de la Comisión se consigue mostrar a los directivos, las empresas, la sociedad civil y los ciudadanos europeos que se están desarrollando políticas europeas de forma abierta y participativa, que la gestión de sus instituciones ha mejorado y que pueden saber qué empleo se da a sus impuestos, se estará caminando en la buena dirección.
El 18 de mayo del 2005, el Colegio de Comisarios mantuvo un debate orientativo y decidió crear un "grupo de programación interservicios" con el fin de llevar a cabo un trabajo preliminar en relación con la iniciativa europea en favor de la transparencia. La Comisión adoptó dicha iniciativa el 9 de noviembre del 2005, y, en mayo del 2006, se publicó un libro verde como punto de partida de un debate con todos los interesados sobre la forma de incrementar la transparencia de la financiación comunitaria, la consulta de la sociedad civil y el papel de los grupos de influencia, los lobbies y las ONG en el proceso de toma de decisiones de las instituciones europeas.
"El público tiene derecho a saber". Este es el mensaje clave del libro verde sobre la Iniciativa europea en favor de la transparencia.

El día de su adopción, el presidente Barroso declaró:

"Discutiremos el futuro de Europa en junio [del 2006], pero hay una conclusión que podemos sacar ya: necesitamos una mayor transparencia y una obligación más estricta de rendir cuentas al público si queremos mantener la legitimidad del proceso decisorio europeo".

Para el vicepresidente Kallas:

"Las instituciones de la UE responden ante el contribuyente cuando gastan fondos de la UE en programas y proyectos por toda la Unión y fuera de ella. Con la cooperación de los Estados miembros, podemos mejorar mucho la manera en que se muestra cómo se gastan los fondos de la UE. Igualmente, el lobbismo es perfectamente legítimo. Pero a medida que el fenómeno crece, debemos asegurar que está claro a quién representan los lobbistas, cuál es su misión y cómo se financian. Espero que todos aquellos que se interesan por la UE estudien las preguntas planteadas en el libro verde y nos hagan saber sus opiniones de aquí a finales de agosto."
https://ec.europa.eu/commission_barroso/kallas/transparency_es.htm

Algunas voces han expresado preocupación por considerar que ciertas prácticas de lobbismo sobrepasan la legítima representación de intereses. Entre los ejemplos se cuentan la distorsión de la información que se facilita sobre las posibles consecuencias económicas, sociales o ecológicas de propuestas legislativas, las campañas masivas de comunicación a favor o en contra de una determinada causa y los posibles conflictos de intereses cuando quienes defienden una opción están subvencionados por fondos a cargo del presupuesto de la Unión Europea. Al mismo tiempo, algunos perciben una influencia excesiva de los grupos de influencia representantes de empresas en la toma de decisiones de la Unión Europea.
La Comisión considera que el lobbismo forma una parte legítima del sistema democrático. Pero, al mismo tiempo, deben aplicarse ciertas normas cuando los grupos de influencia intenten contribuir a la elaboración de las políticas de la UE. En particular, el público en general debe tener claro lo que aportan a las instituciones europeas, a quién representan, cuál es su misión y cómo se financian. Por tanto, la Comisión, en 2008, instauró un sistema de registro voluntario, gestionado por ella y, más adelante, con el el Parlamento Europeo con incentivos perceptibles para que los lobbistas se inscriban. Este sistema se basaba en los elementos siguientes:

  • un sistema de registro voluntario en Internet para todos los lobbistas que deseen ser consultados sobre iniciativas de la Unión Europea;

  • un código de conducta común para todos los lobbistas o, al menos, requisitos mínimos comunes, que deben ser desarrollados por los propios profesionales del lobbismo;

  • un sistema supervisión y sanciones en caso de registro incorrecto y/o la infracción del código de conducta.

En la práctica, el sistema es mucho más laxo.
Finalmente, el 23 junio del 2008, en el marco de la iniciativa europea a favor de la transparencia, se puso en marcha el sistema de inscripción facultativa de los grupos de interés. Con la creación de este Registro de grupos de interés, la Comisión Europea dio a conocer a los ciudadanos los intereses, generales o específicos, que influyen en las decisiones de las instituciones europeas y los recursos que se dedican a ese fin. Gracias al registro, los grupos de interés también pueden demostrar su compromiso con la transparencia y la total legitimidad de sus actividades. Al darse de alta, se comprometen a respetar las disposiciones del Código de conducta.
El Código de conducta contiene siete reglas básicas que definen la manera en que los representantes deberán actuar al representar sus intereses. Las entidades registradas aceptan someterse al presente código o declaran que ya están sometidas a un código profesional con reglas similares.
Las actividades de representación de intereses que se espera que se registren se definen como "actividades realizadas con el objetivo de influir en la formulación de las políticas y en los procesos de toma de decisiones de las instituciones europeas".
Esta definición no incluye:
a) Las actividades de asesoramiento jurídico y profesional de otro tipo, en la medida en que estén relacionadas con el ejercicio del derecho fundamental de un cliente a un juicio justo, incluido el derecho de defensa en los procedimientos administrativos, realizadas por abogados y otros profesionales que intervengan en dichas actividades.
b) Las actividades de los interlocutores sociales que intervengan en el diálogo social (sindicatos, asociaciones de empresarios, etc.). No obstante, cuando estos actores realicen actividades ajenas al papel que les confieren los tratados, deberán registrarse para garantizar la igualdad de condiciones entre todos los intereses representados.
c) Las actividades de respuesta a peticiones directas de la Comisión, como las peticiones ad hoc o periódicas de información sobre hechos, datos o conocimientos, citaciones para audiencias públicas o participación en comités consultivos y foros similares.
La Comisión reconoce que la misión de la mayoría de las organizaciones que se dedican a la representación de intereses es más amplia que las actividades de posible registro. Estas organizaciones se dedican a elaborar estudios, estadísticas y otros documentos e informaciones, así como a impartir formación y contribuir a mejorar la capacidad de sus miembros o clientes, actividades que no entran en la anterior definición en la medida en que no se refieren a la representación de intereses.
Respecto de los principios contenidos en el Código de conducta, los representantes de intereses deben aplicar los principios de apertura, transparencia, honestidad e integridad, que los ciudadanos y otros participantes esperan de ellos.
Del mismo modo, el personal y los miembros de la Comisión deben respetar las normas estrictas que garantizan su imparcialidad. Las disposiciones en esta materia son públicas y se encuentran en el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Estatuto del personal, el Código de conducta de los comisarios y el Código de buena conducta administrativa.
Las siete reglas que los representantes de intereses deben respetar son:
1) Identificarse con sus nombres y los nombres de la entidad o entidades para las que trabajan o a las que representan.
2) Registrarse correctamente para no inducir a error a terceros o al personal de la UE.
3) Declarar los intereses y, en su caso, los clientes o miembros a los que representen.
4) Garantizar que, en lo que a ellos les consta, la información que suministran es objetiva, completa, actualizada y no engañosa.
5) Procurar no obtener ni tratar de obtener ninguna información por medios deshonestos.
6) Procurar no inducir al personal de la UE a infringir las reglas y normativas de conducta que les son aplicables.
7) Al emplear a antiguos miembros del personal de la UE, respetar la obligación que tienen éstos de cumplir las normas de confidencialidad que les son aplicables.
La infracción de las reglas anteriores por los representantes de las entidades registradas podrá provocar la suspensión o exclusión del registro al término de un procedimiento administrativo de la Comisión que respete debidamente la proporcionalidad y el derecho de defensa. Las infracciones a estas reglas también pueden ser denunciadas por cualquier persona bajo la forma de queja a la Comisión, siempre que esté fundamentada en hechos sustanciales.
Pero según denuncia la organización no gubernamental Transparencia Internacional, la práctica es permisiva. Se queja de graves incongruencias en la información contenida en el registro, como por ejemplo cuando se dice que la Ford Foundation de los Estados Unidos se va a gastar más de 600 millones de euros en hacer lobby a las instituciones europeas en 2014, y la televisión pública polaca, más de 300. Transparencia Internacional presiona para que el registro sea obligatorio, y lamenta que en la fórmula voluntaria actual existan empresas que ni se molesten en mantener los datos al día.
Regulación del Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo fue la primera institución de la Unión Europea en preocuparse por el incremento desmesurado de los lobbies y los problemas para mantener la independencia de la actividad europarlamentaria.
Tras un largo proceso de discusión en el seno de la Eurocámara, el 17 de julio de 1996 el Parlamento Europeo dio luz verde (488 votos favorables contra 1 negativo) al informe del europarlamentario británico Glyn Ford. La aprobación comportó la inclusión en su reglamento de un conjunto de disposiciones reguladoras de la presencia de los lobbistas en el seno de la institución.
El sistema adoptado basó en la inscripción en un registro público a cambio de la concesión de la tarjeta de libre acceso a las instalaciones del Parlamento.
Como ya hemos analizado, a partir de junio de 2011, el Parlamento y la Comisión Europea operan un registro de transparencia común, con el objetivo de permitir que los ciudadanos encuentren en un mismo sitio toda la información sobre personas y organizaciones que están en contacto con las instituciones de la Unión. Este sistema de “ventana única” también ha facilitado el trabajo de los grupos de interés, que se registran una sola vez.
3.2.3.Regulación en otros países
En los últimos años, se observa una tendencia creciente entre los países occidentales a la creación de registros de lobbistas y/o grupos de interés, como respuesta a los repetidos escándalos y a la presión de la opinión pública.
Alemania
En el Bundestag se establece anualmente una lista pública de los grupos de interés. La inscripción en este registro es requisito necesario para que los representantes de esos grupos sean escuchados por las comisiones parlamentarias u obtengan las tarjetas de acceso a las instalaciones del Parlamento. Su validez puede ser suspendida unilateralmente por la Cámara. Por otro lado, el Bundestag y sus comisiones pueden invitar a sus reuniones a asociaciones o expertos no inscritos en el registro.
No existe regulación alguna respecto al Bundesrat.
Austria
La Ley de transparencia sobre grupos de interés y representación de intereses de 2014 instauró un registro obligatorio. En Austria, la presión de los grupos de influencia, especialmente los grandes grupos de interés económico, sobre la legislación austriaca es notable. Esta influencia se ejerce en el marco de lo que se denomina "colaboración social". Estos grupos, en tanto que "colaboradores sociales" participan en la preparación de la legislación, y las autoridades gubernamentales tienen el deber de consultarlos en cualquier proyecto legislativo.
Bélgica, Grecia y Portugal
En estos países no existe ninguna regulación.
Dinamarca
Los lobbistas deben figurar nominativamente en los archivos de las comisiones del Folketing (Cámara Baja del Parlamento danés). Existen, sin embargo, ciertas reglas aplicables a las delegaciones ante las comisiones. Son las siguientes:

  • Los miembros de una delegación deben tener un vínculo natural con la persona u organización que solicita participar en una comisión parlamentaria (por ejemplo, ser sus abogados o empleados).

  • El portavoz de una delegación puede exponer la postura de ésta ante la comisión respectiva.

  • Al final de esta intervención los miembros de la comisión pueden interrogar a los miembros de la delegación.

  • No existe posibilidad de negociación.

Finlandia
No existe reglamentación alguna. No obstante, los contactos informales con los diputados y partidos políticos son corrientes. Las comisiones pueden oír a expertos previa invitación a participar en los debates.
Francia
Francia creó un registro de información (registre de renseignement) sobre los representantes de intereses ante la Asamblea Nacional en 2009, y lo profundizó en 2013, pasándose a llamar "Registro de Transparencia".
Holanda
Desde 2012, Holanda cuenta con un registro de lobbistas. Con anterioridad, a falta de regulación específica, la División de Relaciones Públicas de la Cámara Baja libra una tarjeta de acceso de 24 horas a los representantes de grupos de influencia y a lobbistas. Excepcionalmente, la validez de la tarjeta puede ser bianual. Tales tarjetas permiten el contacto directo con los parlamentarios, así como la asistencia a las sesiones y a los debates públicos.
Irlanda
Existe un registro de lobbistas desde 2015.
Italia
Aunque no existe reglamento alguno, se han presentado sin éxito varios proyectos de ley sobre el tema. En el Senado, algunas asociaciones nacionales pueden recibir tarjetas de acceso, pero que no permiten la asistencia a las comisiones ni el uso de las infraestructuras.
Luxemburgo
Los diputados y las comisiones pueden, si lo desean, atender y escuchar a los lobbistas.
Reino Unido
El país pionero del lobbismo parlamentario se dotó de un registro de lobbistas, que es obligatorio, en 2014, de acuerdo con la Ley de transparencia sobre el lobbismo. Antes, no tenía norma jurídica al respecto. El gentlemen's agreement, el fair play y el respeto a las normas consuetudinarias son rasgos culturales que sustituían a la normativización.
Suecia
En estos países no existe ninguna regulación. Aun así, el debate sobre el lobbismo, iniciado hace años, se ha intensificado últimamente discutiendo proposiciones de ley referentes al registro de los lobbistas. Hasta ahora han sido rechazadas alegando que el lobbismo, en su forma actual, es considerado como un elemento natural y legítimo del proceso legislativo.
En Suecia, las organizaciones desempeñan un importante papel social. Se considera que una sociedad con una fuerte tradición de transparencia y de apertura, como la sueca, compensa así los riesgos inherentes a las actividades de lobbismo.
3.2.4.Regulación en España
En nuestro país no existe ninguna regulación, de alcance estatal, de las actividades de los grupos de interés ni, en consecuencia, de su relación con los poderes públicos. Otra cosa es la creación de órganos consultivos de la Administración con participación en su estructura de los representantes de sectores sociales o económicos, como es el caso del Consejo Económico y Social. No obstante, el espíritu de la Constitución es otro. El artículo 9.2 de la Carta Magna establece que "corresponde a los poderes públicos [...] facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política..." y el 23.1 proclama su derecho "a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal".
Cataluña ha sido la primera autonomía en crear un registro de grupos de interés. El Decreto 171/2015, de 28 de julio, sobre el Registro de grupos de interés de la Administración de la Generalitat y de su sector público. Entró en funcionamiento en octubre de 2015 y es voluntario, público y gratuito.
A nivel estatal, la primera entidad que creó un registro ha sido la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia (CNMC), estrenada en marzo de 2016.
El registro de transparencia de la CNMC
El registro quiere contribuir a la transparencia en la toma de decisiones que afectan a millones de ciudadanos. La Comisión mantiene contacto con grupos que representen intereses concretos, actividad que considera legítima y necesaria para canalizar la intervención de la sociedad civil y garantizar que la regulación económica responda a las necesidades de los ciudadanos. Incluye un código de conducta inspirado en el de la Unión Europea. Desde 2013, la CNMC publicaba una agenda con las reuniones que mantenían sus concejales con las empresas, cumpliendo así con los requisitos de la ley de creación de la propia institución.
Fuentes: CNMC, forotransparencia.com
Pero España sí que se ha dotado de una ley de transparencia y de su correspondiente portal. La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, pretende facilitar el ejercicio del derecho a la información pública, pero se le ha criticado que no facilite suficientemente y que quizá incluso haya causado un retroceso –antes de la creación del portal de transparencia español en diciembre de 2014, la Administración respondía por correo electrónico, pero después se negó a ello, aduciendo el portal. Sin embargo, el portal de transparencia exige identificación por certificado digital, un DNI electrónico o una clave personal obtenida a través del móvil. El Defensor del Pueblo ha criticado el sistema de solicitud de información al Gobierno, considerándolo excesivamente complejo y disuasorio.
Un año después, Cataluña también aprobó su propia ley. La Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, que tiene su portal correspondiente: transparenciacatalunya.cat/ca/inici. Las evaluaciones oficiales aún están pendientes.
En cuanto a la falta de regulación del lobbismo en España, no podemos dejar de reseñar el intento parlamentario de la proposición no de ley presentada por el diputado del hoy desaparecido Centro Democrático y Social (CDS), Rafael Martín Campillo, y aprobada el 23 de febrero de 1993. Esta iniciativa parlamentaria tenía por objeto la regulación de los grupos de interés y contenía básicamente dos propuestas basadas en los dos pilares en los que se sustenta, como hemos visto, el Derecho comparado:
1) La creación de un registro público de grupos de interés y sus representantes, estableciéndose las condiciones de acceso y el contenido de los datos que debían aportarse.
2) La elaboración de un código deontológico que "enmarque el funcionamiento" de estos grupos en su relación con los poderes públicos.
Sin embargo, la proposición, que fue aprobada por mayoría absoluta y sin ningún voto en contra, no prosperó, por lo que la situación legal de los lobbies en España continúa sin regularse.
3.2.5.El ejemplo de Québec
Con Estados Unidos, Québec es la nación que se ha preocupado más por institucionalizar el lobbismo a través no sólo de una normativa específica sobre el tema, sino de la creación de un código deontológico que lleva aparejadas sanciones administrativas y penales por su incumplimiento.
Ley de 13 de junio del 2002
El 13 de junio del 2002, la Asamblea Nacional de Québec aprobó por unanimidad la Ley sobre la Transparencia y ética en Materia de Lobbismo (Loi sur la transparence et l'éthique en matière de lobbyisme) con el fin de, como su nombre indica, hacer transparentes las actividades de lobbismo ejercidas ante los cargos públicos y políticos, así como asegurar el "sano ejercicio" de dichas actividades.
Esta ley se inscribe en el marco de una política gubernamental que ha dado lugar a otras normas de rango legislativo como la de financiación de partidos políticos o la de acceso a la información pública.
El artículo 1 de la ley es toda una declaración de principios sobre lo que es y debería ser el lobbismo, así como sobre su legitimad:

"Reconociendo que el lobbismo constituye un medio legítimo de acceso a las instituciones parlamentarias, gubernamentales y municipales y que es del interés del público saber quién pretende ejercer una influencia ante estas instituciones, la presente ley tiene por objeto convertir en transparentes las actividades de lobbismo ejercidas ante los cargos públicos y garantizar el sano ejercicio de estas actividades".

La definición del lobbismo que efectúa la ley de Québec es extensa. Así, su artículo 2 dispone:

"Constituyen actividades de lobbismo en el sentido de la presente ley todas las comunicaciones orales y escritas con un cargo público con vistas a influir en o pudiendo razonablemente ser consideradas, por la persona que las inicia, como susceptibles de influir en la toma de decisiones relativas:

1º. a la elaboración, presentación, modificación o rechazo de una proposición legislativa o reglamentaria, de una resolución de una orientación, de un programa o de un plan de acción;

2º. al otorgamiento de un permiso, licencia, certificación u otra autorización;

3º. a la adjudicación de un contrato, en un marco distinto de las licitaciones públicas, subvención o cualquier beneficio pecuniario, o a la concesión de cualquier otra forma de prestación determinada reglamentariamente;

[...] El hecho, para un lobbista, de convenir en nombre de terceros una entrevista con un cargo público se asimila a una actividad de lobbismo".

A pesar de constituir un empeño encomiable, no podemos dejar de señalar ciertas ambigüedades en la definición citada. El alcance que da a las propuestas legislativas excede la transparencia. En efecto, establecer "con vistas a influir en o [...] susceptibles de influir en" puede ser peligroso en el sentido de que abre la puerta a interpretaciones y a la confusión entre los diferentes interlocutores. La noción "susceptibles de influir en" deja un amplio margen de maniobra a la subjetividad y a la percepción del receptor, lo que implica el riego de que las estrategias de comunicación se reduzcan a la mínima expresión.
Por regla general, es obvio que cuando una persona comunica con un cargo público no lo hace para discutir del sexo de los ángeles. Aun así, existe una notable diferencia entre informarse sobre el estado de un expediente y tener la intención de influir en una decisión. No es conveniente entorpecer los intercambios, cuantitativos y cualitativos, entre los ciudadanos y el aparato gubernamental.
La ley considera cargos públicos a: los ministros y su personal; los diputados y su personal; los funcionarios y personal del poder ejecutivo; las personas nombradas para organismos o empresas gubernamentales; el personal de estas empresas; las personas nombradas para organismos sin ánimo de lucro cuyo objeto es gestionar y apoyar financieramente (con fondos mayoritariamente públicos) actividades de naturaleza pública sin ofrecer ellos mismos productos o servicios al público; el personal de estos organismos; los alcaldes; los concejales; los prefectos y otros cargos públicos locales, así como los miembros de su personal y el personal tanto de los ayuntamientos como de los organismos y entidades locales.
La norma también prevé la inscripción y actualización, en un registro público, de las informaciones sobre los lobbistas y el objeto de sus actividades. La inscripción de un lobbista se realiza mediante una declaración que contiene, especialmente, los siguientes datos:

  • En el supuesto de que la financiación de su cliente provenga en todo o en parte de un gobierno, de una municipalidad o de uno de sus organismos, el nombre de estos entes y órganos, así como el importe de la financiación.

  • El nombre de la institución parlamentaria, gubernamental o municipal donde el cargo público con el que se ha comunicado o piensa comunicarse ejerce sus funciones y la naturaleza de estas funciones.

  • La naturaleza y la duración de todo cargo público que el lobbista hubiera desempeñado, llegado el caso, en los dos años anteriores a la fecha de su contrato con el cliente.

Otros aspectos destacados de la ley son los siguientes:
a) Nombra un comisario del lobbismo designado por la Asamblea Nacional, independiente de la Administración gubernamental.
b) Otorga al comisario del lobbismo el mandato de vigilar y controlar las actividades de lobbismo.
c) Prevé que el comisario elabore un código deontológico de los lobbistas y le atribuye competencias de inspección relativas a cualquier violación de la ley y del código deontológico.
d) Prohíbe ciertas prácticas en materia de lobbismo, como condicionar los honorarios a los resultados obtenidos.
e) Prevé medidas disciplinarias y sanciones penales en caso de violación de la ley y del código deontológico. Así, por ejemplo, la conculcación del código deontológico lleva aparejadas multas de entre 500 y 25.000 dólares canadienses.
Código deontológico
Después de reconocer la legitimidad del lobbismo en su preámbulo, las disposiciones generales e interpretativas del código establecen que todo lobbista debe actuar de acuerdo con el espíritu de la ley sobre la transparencia y ética en materia de lobbismo, de sus reglamentos y del código deontológico, incidiendo en que, en la representación de los intereses particulares de un cliente, empresa o grupo, el lobbista debe tener en cuenta el interés público.
Los deberes y las obligaciones del lobbista son los siguientes:
Respeto. Respeto a las instituciones parlamentarias, gubernamentales, municipales y a los cargos públicos. Asimismo, debe respetar el derecho de las personas a acceder en condiciones de igualdad a esas instituciones.
Honestidad e integridad. Los deberes y obligaciones del lobbista en este ámbito son:

  • Cerciorarse de que toda información que suministra es exacta, completa y actual.

  • Respetar el derecho del público a una información exacta cuando utiliza, como técnicas del lobbismo, medios escritos o electrónicos para influir en la opinión pública.

  • Abstenerse de realizar representaciones falsas o engañosas ante un cargo público o inducir voluntariamente a error a quien sea.

  • No incitar a un cargo público a conculcar las normas de conducta que le sean aplicables.

  • No puede, salvo tener consentimiento expreso de sus representados y hacerlo saber al cargo público ante el que actúa, representar intereses concurrentes u opuestos, ni situarse en una posición en la que exista un conflicto real, potencial o aparente entre su interés particular (directo o indirecto) y los intereses de su representado.

  • No puede utilizar, con fines distintos a los de su representación, informaciones confidenciales obtenidas en el ejercicio del lobbismo.

Profesionalidad. Los deberes y las obligaciones del lobbista vinculados a la profesionalidad son:

  • Favorecer, ante el público y en el marco de sus relaciones profesionales, una comprensión justa de sus actividades y de su carácter legítimo, absteniéndose de cualquier conducta que pueda desacreditar la función del lobbismo.

  • Informar al cliente, a la empresa o al grupo cuyos intereses representa, de los deberes y obligaciones que les incumben en virtud de la Ley sobre la Transparencia y ética en Materia de Lobbismo, de sus reglamentos y del código deontológico.

  • En su comunicación con un cargo público, precisar la identidad del cliente, la empresa o el grupo al que representa, así como el objeto de su actuación.

  • No puede, a través de ningún medio, disimular o intentar disimular la identidad de sus representados.

  • Actuar diligentemente en sus relaciones con el Comisario del lobbismo y estar a su disposición. En este sentido, debe responder a cualquier solicitud de información relativa a los datos inscritos o que deban inscribirse en el registro de lobbistas, así como colaborar con cualquier investigación que el Comisario del lobbismo emprenda.

Este código es, sin duda, ejemplar no sólo en lo referente a su contenido ético-deontológico, sino por ser también una norma al servicio del lobbismo como actividad legítima y necesaria para el desarrollo del sistema democrático. En este sentido, la prohibición de actuar de manera que se desacredite el lobbismo es un ejemplo único en el mundo.

3.3.Límites: la financiación de la vida política y el lobbismo

La relación entre el lobbismo y la financiación de los partidos es un asunto que aparece recurrentemente a la hora de tratar aquellos temas que requerirían una mayor regulación y, por tanto, la claridad que daría una mayor transparencia y legitimidad a las acciones de lobbismo. No podemos pasar por alto que las asociaciones conscientes e inconscientes entre el lobbismo y la corrupción tienen buena parte de culpa en el sistema español, más que opaco, oscuro, de financiación de los partidos; fenómeno que no es igual en el resto del mundo. Por ello el estudio del lobbismo y de su legitimidad debe pasar por un conocimiento de los sistemas de financiación y una reflexión sobre cómo debería ser esta financiación.
Abordar la suficiencia de los recursos económicos de las asociaciones políticas, sean propios o ajenos, sean de origen público o privado, es un empeño que ha de partir de la distinción de la actividad de estas asociaciones de la de otras muchas cuyos fines se considera que tienen una utilidad pública, lo que lleva al Estado a fomentarlas o tutelarlas. Ninguna, sin embargo, cumple funciones de relevancia como la de los partidos políticos, pieza vital del sistema democrático. De ahí que numerosos países hayan adoptado normas para concederles una serie de ventajas en el aspecto financiero.
Con todo, la cuestión de la financiación de la vida política debe partir de la tesis de que la articulación y financiación de los partidos políticos está estrechamente relacionada con la configuración de los partidos dentro del Estado democrático y, por consiguiente, con la gestación y el desarrollo de la política parlamentaria en las democracias occidentales. A partir de estas premisas, la aproximación al fenómeno que nos ocupa debe partir primero de un análisis histórico y teórico de éste, para luego abordar los diferentes sistemas de partidos y para acabar proponiendo aquellos problemas e interrogantes más relevantes que nos hagan reflexionar sobre cuál debe de ser el encaje entre el sistema de financiación de los partidos políticos y el lobbismo en aras a una legitimación de este último.
3.3.1.Los partidos y su financiación
Los partidos, al inicio de su historia, es decir, a mediados y finales del siglo XIX, eran agrupaciones laxas que estaban prácticamente formadas por personalidades de considerable fortuna económica, lo que les permitía no tener que contar con un patrimonio propio para mantener su estructura organizativa.
Esta modalidad de partidos, que en ciencia política se denominan "partidos de cuadros", estaba en consonancia con el establecimiento del sufragio censitario en los regímenes políticos de la época. Este tipo de sufragio hacía que los procesos electorales tuvieran unos costes a los que sólo podía hacer frente la fortuna personal de un candidato, sobre todo porque la restricción del derecho de voto permitía realizar muy escasa publicidad por medios técnicos, si es que hacía falta alguna.
El sufragio censitario o sufragio restringido
El sufragio censitario o sufragio restringido consiste en la dotación del derecho a voto sólo a la parte de la población que está inscrita en un censo electoral. Este censo suele tener ciertas restricciones, generalmente económicas (como la posesión de un determinado nivel de rentas u oficio) o relacionadas con el nivel de instrucción (leer y escribir), social (pertenencia a determinado grupo social) o incluso el estado civil (casado). El sufragio censitario fue la norma para calificar tanto a electores como a elegibles en las primeras revoluciones liberales (norteamericana, francesa, etc.) y durante el siglo XIX.
Las campañas electorales se caracterizaban por el contacto que se establecía entre el candidato y los electores de los distritos, un contacto interpersonal que también caracterizaba al lobbismo en los pasillos de los parlamentos anglosajones. Estas características típicamente liberales hacían que los partidos se convirtieran en comités de elección cuya principal finalidad era llevar a sus candidatos al parlamento para después aletargarse una vez alcanzado este objetivo.
Esta realidad política de claro sesgo restrictivo suponía un claro enfrentamiento con la concepción más democrática de "un hombre, un voto", puesto que la vida política y partidaria estaba limitada a las personas que tenían derecho y posibilidad de votar y de acceder a los cargos públicos.
Con la incorporación del sufragio universal-masculino surgieron los "partidos de masas", tradicionalmente vinculados a la izquierda, que estaban representados y formados por actores que necesitaban una financiación colectiva y propia, lo que llevó a situar la polémica sobre los pilares. Por un lado, la cuestión era conseguir la necesaria colaboración económica del conjunto de los miembros de los partidos para su autofinanciación. Por otro, se procuraba que los partidos contaran con el mayor número de militantes posible porque como sus miembros tenían poca capacidad adquisitiva, necesitaban la solidaridad y la colaboración de muchos para poder darle vida propia y contrarrestar el potencial desplegado por los otros partidos.
Asimismo, la superación del voto censitario supuso la incorporación en los parlamentos de personas no vinculadas con la oligarquía burguesa. Así, la inclusión de parlamentarios pertenecientes a las clases populares permitió que se generalizara la demanda por la que los cargos públicos electos debían ser remunerados para poder ejercer de manera satisfactoria su labor de representantes. Si bien esta petición encontró bastantes reticencias por las posibles relaciones con la corrupción política y la excesiva profesionalización de la política, e incluso su funcionarización, al final se tomó como una conquista que permitió abrir el camino a esa curiosa forma de expropiación pacífica que culminará con el aparato del estado de bienestar y que ya presagia una forma de financiación de los partidos con cargo a los Presupuestos Generales del Estado (Cotarelo, 1995).
A partir del proceso de constitucionalización de los partidos políticos, que se produce de manera generalizada después de la Segunda Guerra Mundial, se desarrolla un debate sobre la financiación de la vida política que se relaciona con la labor que realizan los partidos dentro del sistema político. El que se considerase a los partidos como instrumentos centrales de la democracia, puesto que eran ellos los que articulaban de modo mayoritario la voluntad popular y eran al mismo tiempo expresión del pluralismo social, planteó la necesidad de introducir criterios que superasen el carácter exclusivamente privado de los partidos y la necesaria corresponsabilidad del Estado a la hora de su mantenimiento. Esta concepción llevaba a que los partidos pudiesen verse como instrumentos que deberían ser financiados por parte del Estado.
No obstante, el desarrollo de esta concepción fue desigual, ya que todavía se siguió argumentando a favor de la financiación privada de los partidos, como ocurrió en Estados Unidos, y la idea de que los partidos debían ser sostenidos, al menos parte, por las arcas del Estado al representar intereses no sólo particulares, sino también públicos, penetró de manera distinta en los diferentes sistemas políticos.
En este sentido, la transformación e inclusión de la financiación pública se relacionaba con el desarrollo y la implantación del estado de partidos. Analizar las funciones que los partidos tienen en este esquema supone conocer e interpretar de manera más certera el porqué de la necesidad de la financiación pública. A este respecto, Kelsen (1976) indicó que la formación de la voluntad general se debía analizar dentro de la pugna de intereses que se manifiesta en la sociedad civil, por lo que ésta es la resultante o la transacción de dichos intereses divergentes.
Como concluye Fernández-Llebrez (1997), la competencia legítima de esta pluralidad de intereses lleva no sólo a la búsqueda de reglas comunes para la configuración de la voluntad general, sino que además supone el ascenso, por regla de la mayoría, de una de las voluntades unilaterales, concretada en la de un partido político que actúa en el parlamento, como representante de la voluntad colectiva. Así, la búsqueda de este interés colectivo, superior a los intereses de grupo y, por lo tanto, suprapartidista, queda desplazada del mapa político, y son los partidos en competencia los que conforman la voluntad democrática.
Sin embargo, el problema de la financiación de los partidos políticos y en especial la relación de este problema con el fenómeno del lobbismo, que es el que nos interesa aquí y ahora, debe focalizarse en la financiación no pública de los partidos, sino en la financiación privada. Para ello, empecemos por analizar cuáles son las funciones de los partidos políticos en las democracias occidentales. Para Argandoña (2001), los partidos:
a) Posibilitan la agregación de los intereses de distintos grupos en la sociedad y la articulación de sus demandas.
b) Contribuyen a la paz y la estabilidad política, al permitir a los diferentes grupos participar de manera ordenada y predecible en el proceso político.
c) Desempeñan un papel importante en la selección, formación y promoción de políticos.
d) Sirven de enlace entre el proceso de decisión política y el público.
e) Proveen un sistema ordenado para la legítima transferencia del poder.
f) Sirven como instrumento para la socialización, movilización, soporte e integración de una cultura política pacífica y participativa.
Aunque no son la única manera de organizar la representación política de los ciudadanos, constituyen la más generalizada y, hoy por hoy, no parece viable establecer una alternativa adecuada. Por consiguiente, la dialéctica entre grupos de influencia y partidos políticos será uno de los motores del sistema democrático.
Los partidos no son órganos del Estado, sino que son organizaciones que proceden de la sociedad, que son creados libremente por ésta y que deben mantener celosamente su independencia respecto al aparado estatal.
Los partidos sirven al bien común, no tanto porque tengan un especial conocimiento de qué es ese bien y una vocación de servirlo de manera desinteresada, sino, probablemente, porque identifican algunas parcelas de ese bien común o, al menos, los intereses y las ideas de una parte de la sociedad, y se esfuerzan por defenderlos y promoverlos. Lo que esperamos de un régimen democrático basado en partidos es que el libre juego de éstos y las reglas de funcionamiento de la política acabarán promoviendo el bien común de la sociedad o, al menos, un equilibrio entre los intereses y las ideologías de los distintos grupos sociales, que es también una parte de aquel bien común (Argandoña, 2001).
Llegados a este punto, es evidente que un régimen democrático no sólo debe permitir la creación y el desarrollo de partidos representativos de distintas concepciones políticas y de intereses variados (con algunas restricciones en cuanto a sus fines y medios), sino también fomentarla. Y esto obliga a resolver el problema de su financiación, tanto para su funcionamiento ordinario como para los elevados gastos en los que los partidos, o los candidatos individualmente considerados, deben incurrir durante las campañas electorales y, en ocasiones, también para promocionar iniciativas legislativas, para informar o para influir sobre la opinión pública. En suma, para gestionar su comunicación estratégica.
Como todas las organizaciones humanas, los partidos necesitan recursos económicos. En principio, parece lógico que, siendo los partidos fruto de la voluntad asociativa de sus afiliados, éstos se hagan cargo de su financiación. Pero los fondos aportados por los afiliados serán, probablemente, insuficientes (entre otras razones, porque se ha reducido en todo el mundo el número de ciudadanos afiliados a ellos). En consecuencia, el partido y sus candidatos tendrán que buscar otras fuentes de financiación, probablemente de personas o entidades que simpaticen con sus ideas y que estén dispuestas a apoyarlas con su dinero. ¿Cuáles pueden ser esas fuentes de fondos, cada vez más importantes? ¿Qué condiciones deben cumplir? Estamos ante un problema que, según Argandoña (2001), a quien seguimos, presenta varias dimensiones.
1) Desde el punto de vista de los partidos y candidatos:
a) La suficiencia de los fondos, de modo que los partidos, los candidatos, sus simpatizantes, y todos los ciudadanos, puedan expresar libremente sus opiniones y propuestas políticas, utilizando los medios de difusión y comunicación disponibles, y puedan formarse una opinión cualificada sobre los problemas y las propuestas.
b) La adecuada distribución de los fondos entre partidos y candidatos, o mejor, la creación de condiciones que permitan a todos ellos acceder a los fondos necesarios, de modo que todas las voces legítimas disfruten de la posibilidad de ser oídas, se fomente la competencia y la formación cualificada de opinión por parte de los electores y del público en general, y se ofrezca a todos los candidatos la posibilidad de aspirar a cargos políticos, independientemente de los recursos económicos personales de los que dispongan.
c) El ejercicio de la responsabilidad (accountability) de los partidos y de los candidatos por el uso dado a los fondos recibidos.
2) Desde el punto de vista de las personas, empresas y organizaciones de carácter no directamente político:
a) El ejercicio de su derecho a participar en la política, no sólo como electores y candidatos, sino también como miembros de un partido, simpatizantes o defensores de una causa, una política o un interés, con los medios legítimos a su disposición, incluyendo sus recursos económicos.
b) La creación de un "terreno de juego nivelado", de modo que el poder económico o los medios de algunos no suponga un perjuicio injusto para otros.
3) Desde el punto de vista de la sociedad en su conjunto:
a) El apoyo y la defensa de los valores y procesos democráticos, el ejercicio de la libertad de expresión, la armonía política y el respeto a las reglas del juego político.
b) El control del recto uso de los recursos, públicos o privados, que la sociedad proporciona a las organizaciones políticas.
3.3.2.Formas de financiación
Desde el punto de vista económico, la actividad política presenta unos caracteres especiales. En principio, se trata de actividades voluntarias que deberían ser financiadas por los que participan en ellas (afiliados, simpatizantes, etc.). Sin embargo, como hemos puesto de manifiesto al tratar de la evolución histórica del fenómeno de la financiación de la vida política y de los partidos políticos en particular, la existencia de los partidos y, en general, de la organización política es un bien público, lo que, aplicado a la ciencia económica, implica que los bienes públicos deben financiarse mediante recursos recaudados coactivamente, es decir, impuestos.
La primera idea es, pues, que hay razones para que en la financiación de los partidos concurran, además de fondos privados, los fondos públicos. Con todo, esto es sólo una parte del problema, ya que las actuaciones de los políticos crean costes y beneficios desiguales para los distintos ciudadanos, de modo que algunos de éstos pueden tener un interés personal (que puede ser altruista, pero que es bastante más probable que no lo sea) en que ciertos programas o propuestas salgan adelante, y estarán dispuestos a pagar por ello porque esperan obtener beneficios específicos de una determinada acción política. En este punto es donde se confunde el lobbismo con el tráfico de influencias.
Ambas formas de financiación, pública y privada, presentan unas problemáticas propias que según Argandoña (2001) se pueden describir como hacemos en los dos epígrafes siguientes.
3.3.3.Financiación pública
El recurso a los Presupuestos Generales del Estado (o de otras instancias políticas: supranacionales, nacionales, regionales, locales, etc.) para financiar las actividades corrientes de los partidos políticos y los gastos extraordinarios creados por las campañas electorales presenta principalmente tres problemas: la cuantía de los fondos, la búsqueda de los fondos adicionales y el reparto de esos fondos.
La cuantía de los fondos
Si la cuantía de los fondos es insuficiente, puede dificultar el ejercicio de los derechos políticos, sobre todo del de libertad de expresión, y puede resultar ineficiente desde el punto de vista económico. Sin embargo, lo más probable es que la financiación sea excesiva desde el punto de vista social porque, en definitiva, la decisión sobre la cuantía de esos fondos corre a cargo de sus beneficiarios (partidos, candidatos, etc.), por medio de los legisladores y gobernantes elegidos en los comicios. Y esto también puede ser ineficiente. Pero eso no es todo. También es probable que los fondos disponibles no sean suficientes para los partidos y candidatos. Esto se debe, principalmente, a dos causas:
a) El crecimiento de los gastos de los partidos y, sobre todo, de las campañas electorales (personal administrativo y directivo, investigación de mercados, marketing, publicidad, análisis electoral, relaciones públicas, estudios técnicos, etc.). Esto puede deberse a la frecuencia con la que tienen lugar las elecciones en los distintos niveles de gobierno, como ocurre en España, con los comicios electorales locales, autonómicos, nacionales y europeos; al cambio en la naturaleza de la competencia política (con énfasis en los líderes y, por tanto, con campañas más costosas), y a la creación de estructuras burocráticas, extensas y profesionalizadas en los partidos, entre otras causas.
b) El rendimiento de los gastos llevados a cabo, además de ser fuertemente decreciente en términos absolutos (el rendimiento del último euro dedicado a una campaña de publicidad será tanto menor cuantos más euros se gasten), lo es también en términos relativos (el éxito de la campaña de un candidato es siempre relativo al éxito de la de sus contrincantes).
En consecuencia, cuantos más fondos dedique un candidato o partido, más fondos deberán dedicar los demás (y viceversa), sin que de ello resulte un mayor beneficio privado (por los rendimientos decrecientes mencionados) y social (por los efectos externos que se producen: expulsión de la publicidad privada por la pública, contaminación visual y acústica, etc.). Y, en un ejemplo claro de "fallo de coordinación", aunque todos los candidatos podrían desear la limitación de esos gastos, ninguno tendrá interés en hacerlo primero. Es más, todos desearán incumplir esa limitación, si los demás la aceptan.
Todo lo anterior puede justificar la limitación en la cuantía de fondos que un partido o candidato puede dedicar a sus operaciones ordinarias y, sobre todo, a los gastos extraordinarios de una campaña electoral. No obstante, la respuesta no puede ser simplista, ya que en ocasiones los aspirantes recién llegados a la competición necesitan disponer de grandes cantidades de fondos para vencer la ventaja de los instalados en el poder, de los grupos de influencia y de los medios de comunicación, que gozan en esto de una situación de privilegio.
La búsqueda de fondos adicionales
Dice Argandoña (2001) que si los fondos públicos resultan insuficientes, ya sea desde el punto de vista de los partidos como desde el punto de vista de los candidatos, se generarán incentivos para aumentar su cuantía, sea mediante nuevos fondos públicos (lo que acentúa su ineficiencia económica y entra en conflicto con otros usos de esos fondos), sea con recursos privados legales o medios ilegales (por ejemplo, mediante la creación de empresas privadas cuyos beneficios se destinen a financiar al partido). Por tanto, la insuficiencia de los fondos nos sitúa ante posibles conductas ilegales e inmorales.
En esta búsqueda de fondos adicionales florece la corrupción y sus efectos, que a menudo empañan el buen nombre del lobbismo.
El reparto de los fondos
En este punto tampoco se dispone de criterios objetivos que aseguren la eficiencia económica del reparto de los fondos entre distintas formaciones políticas. En la práctica, suele llevarse a cabo en función de los votos obtenidos, del número de representantes en el parlamento, u otros criterios. De esta manera, se intenta ofrecer a los distintos políticos y candidatos la posibilidad de hacer oír su voz, al menos en la medida en que cuenten con un cierto respaldo por parte de los electores.
3.3.4.La financiación privada
La financiación privada presenta numerosas modalidades prácticas, desde las cuotas fijas pagadas por los afiliados a un partido, hasta la donaciones (de cuantía y periodicidad variables) de particulares y empresas, para el partido, para un candidato o para una campaña, los trabajos llevados a cabo gratuitamente, o los ingresos obtenidos mediante la venta de bienes y servicios, sea legítima (eventos, captación legal de fondos, merchandising, etc.) o no (como la creación de empresas cuyos beneficios se destinan a financiar el partido, a menudo mediante la venta de bienes o servicios que encubren donaciones ficticias: informes, asesoramiento, etc.). Los problemas que presenta la financiación privada son también complejos: la cuantía de los fondos recaudados, la compensación esperada (o prometida) por la financiación privada, y el uso de medios ilegales e inmorales (extorsión) para recabarla.
La cuantía de los fondos recaudados
Como hemos indicado, la actividad de las organizaciones políticas presenta características de bien público, por lo que es probable que la cuantía conseguida mediante financiación privada espontánea (afiliados y simpatizantes) sea insuficiente. Ahora bien, si la demanda de fondos por parte de las formaciones políticas es superior a la oferta, esto significa que será "rentable" buscar nuevas formas de atraer financiación, legal o no. Pero para atraer más fondos privados, es necesario ofrecerles una "remuneración" adecuada (o recurrir a formas más o menos coactivas de financiación).
La compensación esperada (o prometida) por la financiación privada
En principio, las cuotas ordinarias pagadas por los miembros de un partido (por ejemplo, porque lo consideran un deber cívico o porque desean impulsar las políticas que el partido propone), lo mismo que las donaciones voluntarias de menor cuantía, no parecen crear un problema específico. Pero otros casos sí lo presentan.
El problema radica en el posible intercambio injusto de favores o beneficios, en el que se ven involucrados:
a) primero, el donante, como promotor de ese intercambio o como sujeto pasivo de él;
b) segundo, el candidato a gobernante o legislador, del que se espera que conceda aquellos favores o beneficios;
c) tercero, el partido, es decir, sus líderes y dirigentes (como instigadores del intercambio injusto, o como sujetos pasivos de éste), y que incluye, en su caso, organizaciones que actúan como intermediarios del partido (asociaciones de jóvenes y, en especial, los think tanks dependientes de los partidos), legalmente o no, y, finalmente,
d) otras partes que pueden verse afectadas por la operación, como por ejemplo, los competidores del donante, que no tendrán acceso a los contratos o servicios, que se los apropiará el donante, o los que pagarán mayores impuestos debido a esa operación.
Las formas de este intercambio injusto pueden ser muchas. Sin ir más lejos, el donante puede tratar de condicionar (explícita o implícitamente) la política del partido o del candidato, o la actuación del gobierno (actual o futuro), o la obtención de favores de otro tipo, en beneficio propio o de terceros. Y esto puede llevarse a cabo de manera legal o no, y éticamente correcta o no (por ejemplo, en perjuicio del bien común, o en daño de terceras personas, apropiándose de algo que no le corresponde, eludiendo determinadas obligaciones, etc.), o, simplemente, puede esperar tener ocasión de obtener alguna ventaja futura todavía no concretada (lo que también es discutible, desde el punto de vista legal y moral).
La financiación privada de los partidos, candidatos y campañas corre, pues, el riesgo de que éstos se pongan al servicio de los grupos de influencia que los financian. De todos modos, este riesgo, que existe, debe ser matizado. El mercado político funciona, hasta cierto punto, como el de bienes privados. Si los consumidores con ingresos elevados desean comprar más bienes de lujo, lo harán, sin duda, pero esto no significa que desaparezca la producción de bienes ordinarios porque los incentivos económicos se inclinarán pronto en favor de éstos. Con mayor razón, el hecho de que, por ejemplo, los miembros de un grupo de influencia financien a un partido no significa que obtengan todo lo que se proponen:
1) porque el mercado está abierto a la competencia de otros partidos;
2) porque el veredicto final lo tienen los votantes, y
3) porque otros grupos de influencia también financiarán a ese partido, compitiendo por un número reducido de acciones legislativas y reguladoras, de gastos y de impuestos.
Conviene señalar que la mera existencia de un beneficio para el donante no hace inmoral la donación. Lo que caracteriza a la corrupción, desde el punto de vista del partido, gobierno, funcionario o candidato, es el ejercicio incorrecto (contrario o no coincidente) de un cargo dotado de una influencia o poder discrecional, sea a instancia de la otra parte (soborno) o por iniciativa propia (extorsión) y, desde el punto de vista del donante, la colaboración en ese ejercicio incorrecto, en beneficio propio o de un tercero, para conseguir un beneficio o evitar un perjuicio.
Nos sumamos así a la afirmación de Argandoña (2001), para quien la frontera entre el lobbismo y la corrupción puede ser imprecisa, pero "en principio, nada impide que una empresa, una asociación empresarial o profesional, una organización no gubernamental, etc. lleven a cabo gestiones para conseguir acciones políticas que les sean favorables, siempre que utilicen medios lícitos (la financiación de un partido, en nuestro caso) y que los fines perseguidos lo sean también, es decir, que no perjudiquen al bien común ni causen daños a otros agentes" (pág. 8).
El uso de medios ilegales e inmorales (extorsión) para recabar la financiación privada
Ejemplos de actuaciones de este tipo son la exigencia de "comisiones" por la adjudicación de contratos, obras, servicios y suministros públicos, o por la recalificación de terrenos, etc., o la simple promesa de un trato de favor para los donantes, o la amenaza de un trato contrario para los que se nieguen a colaborar en la financiación del partido o candidato electoral.
3.3.5.Problemática de la financiación de los partidos en la actualidad
Como apunta Argandoña (2001), la financiación privada de partidos, candidatos y campañas presenta, principalmente, tres tipos de problemas:
1) Políticos, alrededor de los argumentos de libertad de expresión y derecho a la información frente a los de igualdad de trato y de oportunidades.
2) Económicos, relacionados con las ineficiencias creadas por los problemas de financiación y el exceso de gasto.
3) Sociales y éticos, en dos niveles: primero, el de la posibilidad de conductas inmorales de los donantes, debidas a la oportunidad de obtener beneficios injustos como contrapartida de la financiación de los partidos, y segundo, porque puede generar situaciones de corrupción: extorsión, soborno, favoritismo, nepotismo, clientelismo, abuso de información privilegiada, conflicto de intereses, blanqueo de dinero, etc., tanto por parte de los donantes como por parte de los partidos y candidatos.
Más específicamente, estas problemáticas se pueden desglosar en los siguientes puntos críticos de la financiación pública de los partidos políticos:

  • Es más fácil establecer un límite a la cuantía total de los fondos.

  • Pero, en la práctica, esto puede no cumplirse porque los que determinan esa cuantía son, en definitiva, los beneficiarios de la financiación.

  • El acceso a fondos públicos puede suponer un incentivo a aumentar el gasto de los partidos y las campañas.

  • En la medida en que la financiación pública no sea suficiente, se pueden crear incentivos para la búsqueda de fondos ilegales, generando la corrupción y sus consecuencias sobre el lobbismo.

  • La financiación pública permite un reparto de esos fondos con criterios objetivos.

  • Pero estos criterios no son necesariamente eficientes, desde el punto de vista económico; ni necesariamente justos, en cuanto que, sin ir más lejos, contemplan resultados pasados (porcentaje de voto o de representación en el Parlamento), lo que beneficia a los ya instalados en el poder.

  • Se presta a la colusión (pacto ilícito que daña a terceros) entre los partidos para maximizar los ingresos de las grandes organizaciones políticas, o de las que forman la coalición gobernante, en detrimento de las minoritarias y de las recién llegadas.

  • Resta independencia a los partidos, al hacerlos depender de los presupuestos públicos, y los convierte, de algún modo, en partes de la maquinaria del Estado.

  • Se corre el riesgo de convertir a los partidos en burocracias interesadas sobre todo en su continuidad, de modo que acaben ocupando cada vez más espacios de la vida pública (la "patrimonialización" de las instituciones y las administraciones públicas).

  • Los partidos pueden estar cada vez más alejados de los ciudadanos, entre otros motivos, porque no necesitan la financiación privada de sus actividades.

  • Y, por tanto, pueden ser menos transparentes, al no tener que dar cuenta de su gestión a sus afiliados y donantes (Aragandoña, 2001).

En lo referente a la financiación privada, los puntos críticos son:

  • Hace más difícil el establecimiento de un límite a su cuantía, al no limitar los gastos competitivos (el incentivo social a reducir ese gasto se contrapone al interés de cada partido en aumentarlo).

  • Hace más difícil el establecimiento de un terreno de juego equilibrado e igualado, en el que todos los ciudadanos puedan ejercer igualmente sus derechos a ser informados y a ser oídos, y en el que todos los partidos puedan tener acceso a los medios necesarios.

  • Pero también puede hacer más fácil la supresión de la ventaja de los ya instalados en el poder, de las grandes maquinarias políticas y de los medios de comunicación, aunque sólo sea para los que disponen de recursos para ello.

  • Puede acentuar la dependencia económica de los partidos y de los políticos respecto a los grupos de influencia, desvirtuando el lobbismo como actividad comunicativa legítima, y, a la vez, generar la búsqueda de fondos por procedimientos ilegales e inmorales.

  • Pero la competencia entre donantes reduce la eficacia de su presión: a) porque la cuantía de las aportaciones deberá ser mayor cuantos más grupos de influencia busquen el apoyo de un partido; b) porque la eficacia de las aportaciones será decreciente cuanto mayor sea el número de intereses representados; c) porque las aportaciones serán, a menudo, defensivas (para evitar un trato de disfavor, si no se ha contribuido a la campaña del partido o del candidato que ganó las elecciones), y d) por la competencia entre partidos, que hacen que los grupos de influencia contrarios apoyen, probablemente, a formaciones políticas distintas.

  • Puede convertir a las empresas en rehenes del sistema, en cuanto que el ejercicio de sus derechos puede verse supeditado a su participación en la financiación de los partidos.

  • No elimina la burocratización de los partidos, ni su alejamiento de los ciudadanos, ni su falta de transparencia, ni la "patrimonialización" de la actividad pública. Aun así, es posible que estos defectos se den en menor proporción cuando predomina la financiación privada, primero, porque la maquinaria política de los partidos será más sensible a las peticiones de los donantes, aunque éstas no coinciden necesariamente con las de los ciudadanos en general y, segundo, por la presión de los donantes para un funcionamiento más eficiente de las organizaciones políticas, aunque los resultados de esa presión pueden ser escasos porque la dirección de un partido es tarea reservada a especialistas y porque los donantes buscarán la eficacia en términos de consecución de sus intereses, no necesariamente del buen funcionamiento del partido (Aragandoña, 2001).

Finalmente, las soluciones mixtas, de financiación pública y privada, pueden superar algunos de esos inconvenientes, pero es probable que presenten, en mayor o menor medida, los de una y otra alternativa. Y ambas pueden acabar generando incentivos para la búsqueda de fondos por procedimientos ilegales e inmorales, creando un ambiente de corrupción en los partidos, fomentando la búsqueda de rentas (por parte de los candidatos, los dirigentes del partido, sus empleados o intermediarios surgidos alrededor de la oportunidad de enriquecimiento fácil), erosionando su reputación, creando también un ambiente de corrupción en los donantes (con procesos similares de búsqueda de rentas, aparición de intermediarios, etc.) y, en definitiva, perjudicando a la democracia y sus valores, entre los que destaca el derecho a participar en la toma de decisiones públicas por medio del lobbismo.
En el fondo, los debates sobre el carácter público o privado de la financiación, sobre la limitación del volumen de donaciones y sobre la restricción del gasto político (especialmente en las campañas) es un debate entre modelos: el de la primacía de la libertad de expresión frente al de la primacía de la igualdad de oportunidades. El primero defiende la libertad de los donantes, confiando en la competencia entre ellos para que se mantenga la igualdad de oportunidades. El segundo prefiere la regulación directa para mantener esa igualdad, aunque esto pueda crear un terreno desnivelado en otros aspectos.
Por otro lado, en la medida en que se van comprobando las ventajas y los inconvenientes de uno y otro sistema, la legislación sobre el tema está sometida a modificaciones frecuentes, que muestran numerosos elementos comunes junto con no pocas peculiaridades nacionales.
3.3.6.Modelos de financiación de los partidos
Dentro de las diferentes modalidades de financiación de los partidos políticos en las democracias occidentales se pueden destacar dos grandes grupos: el europeo y el norteamericano. Estos dos grupos suponen una diferenciación singular vinculada a las tradiciones políticas de cada uno de los dos continentes. Sin embargo, Alemania, se ha convertido en un caso peculiar y singular al intentar cruzar ambos sistemas. De ahí que sea preciso distinguir el modelo alemán del europeo y del estadounidense para comprender mejor estos tres grupos, no sin antes incidir en cuáles son los criterios que fijan el mínimo denominador común a estas tres formulas de financiación. Son los siguientes:
a) Respeto y fomento de la libertad de expresión y de los valores y procesos democráticos.
b) Respeto mutuo e igualdad en el trato.
c) Unos partidos políticos sólidos, bien organizados y abiertos. Éste es un criterio fundamental, pues permite que el hecho de que un partido decida promover unas u otras políticas sólo se vea influido por estrategias de lobbismo, y no tenga que verse condicionado por la presión o el chantaje de los grupos de influencia que los financian.
d) Un marco abierto para la difusión de la información y de las opiniones, basado en la transparencia.
e) Un terreno de juego "nivelado" para todos (derecho a oír y a ser oído, sin ventajas injustas).
f) Permitir, facilitar y animar a los ciudadanos a ejercer su derecho a ser informados y su derecho al voto.
g) Principio de transparencia: erradicación de conductas corruptas, inmorales e ilegales.
h) Eficacia económica.
La puesta en práctica de esos principios se traduce en unos cuantos rasgos que están presentes, de una manera u otra, en casi todas las legislaciones nacionales sobre los partidos:
a) Límites al gasto del partido, del candidato o de la campaña, por razones de equidad y eficiencia económica.
b) Financiación pública para garantizar un mínimo de igualdad de oportunidades y la autonomía de los partidos respecto a los grupos de interés. Esa financiación suele atender a los gastos ordinarios y también a los gastos extraordinarios de las campañas electorales, y suele estar en función de la aceptación popular del partido (número de escaños, porcentaje de votos conseguidos, etc.). A menudo, la cuantía de la financiación pública se relaciona (positivamente) con la privada, de modo que se fomente esta última. En dicha financiación se incluyen servicios gratuitos, como tiempo en las cadenas públicas y privadas de radio y televisión, anuncios gratuitos en los medios de comunicación (normalmente los públicos), reparto gratuito de correspondencia electoral, etc.
c) Financiación privada para defender la libertad de expresión, la participación de los ciudadanos y su derecho a apoyar las iniciativas políticas que deseen, con algún límite (por razones de equidad y eficiencia). A menudo se incentiva la participación privada mediante desgravaciones fiscales limitadas, decrecientes con la cuantía de la donación. Se suelen prohibir algunas formas de financiación porque podrían suponer un trato discriminatorio o una manifiesta compra de favores (por ejemplo, por empresas públicas, o que reciben financiación estatal, o que llevan a cabo contratos con entes públicos, o por extranjeros, etc.).
d) Transparencia, publicidad y control de las cuentas de los partidos, candidatos y campañas (por razones de justicia y eficiencia): prohibición de aportaciones anónimas (a menos que sean de escasa cuantía), exigencias de contabilización precisa, control por auditores y/o organismos públicos de fiscalización, publicidad, etc.
Vistos los criterios comunes de la regulación, veamos ahora las tres principales fórmulas o modelos de regulación de la financiación de los partidos políticos.
El modelo europeo: el caso francés
La principal característica de este modelo es la importancia que tiene la financiación pública estatal de los partidos, esto es, el hecho de responsabilizar al Estado de la financiación de los partidos. Si bien es cierto que otros países europeos y no europeos han llegado a la misma solución, no lo es menos que es en Francia donde esta modalidad de financiación está más afianzada. Su justificación radica en el intento de evitar que fuerzas sociales y grupos de interés puedan influir de manera ilícita en la vida política, manipulando la acción pública a favor de los intereses privados.
Manifestaciones claras de este sistema de financiación son las leyes relativas a esta materia que se han aprobado en los últimos años, como las que instauran la financiación estatal de los partidos políticos para sus actividades generales, ya sea para los candidatos (a los que se sufragan los gastos causados por las elecciones) o para los propios partidos (que reciben cantidades tanto para sus actividades generales como para las ocasionadas por la campañas electorales).
Ejemplos del modelo europeo
En esta misma línea y modelo, en Dinamarca se concede a los partidos una cantidad fija y otra variable en función de su fuerza electoral. Otro ejemplo de la progresiva instauración en Europa de la fórmula de financiación pública es el Reino Unido, donde tradicionalmente la financiación era de índole privada, pero que ha evolucionado hacia un mayor protagonismo del erario público. En este país, desde 1975 el Estado proporciona, en concepto de financiación por actividades generales, un apoyo económico público a los partidos de la oposición para compensar las desventajas de no disfrutar del poder político.
De lo expuesto se puede concluir que la financiación estatal no sólo es una realidad, sino también una necesidad deseable y exigible constitucionalmente, por lo que un número creciente de países la han introducido en sus sistemas de financiación de la vida política.
El modelo alemán
El modelo alemán parte de la premisa de que los partidos no pueden ni deben ser financiados por entero por las instituciones públicas, sino que, puesto que son agentes sociales, también deben estar mantenidos económicamente por la sociedad. Por otro lado, se considera que es crucial para el desarrollo de cualquier estado de partidos el apoyo financiero del Estado para que pueda realizar sus funciones (González-Varas, 1995).
Ambas líneas se han visto reflejadas en la normativa alemana sobre financiación de los partidos políticos, en la que se concreta la limitación de la financiación estatal, que no puede superar los ingresos de cuotas y donaciones ni tampoco una cifra fija. De este modo, se pretende dar cumplimiento al desiderátum constitucional según el cual los partidos políticos han de ser agentes sociales, arraigados en el entramado social, sin excluir por ello una adecuada financiación pública.
En concreto, el Estado abona una cantidad fija en función del total de los votos obtenidos y otra para los votos que superen un límite establecido de votos. Asimismo, también paga a los partidos una cantidad de dinero equivalente a la recibida por donaciones o cuotas siempre que no supere una cantidad alzada que anualmente fija la ley de partidos. Para que este complejo sistema pueda ser eficaz, es necesario un funcionamiento transparente de los ingresos y gastos de los partidos políticos. Con este fin se creó el llamado "libro de cuentas", que se exige a todos los partidos y en el que se reflejan económicamente sus actividades globalmente consideradas. Además, se exige la realización periódica de auditorías de cuentas para su revisión.
Por lo que se refiere a la financiación privada, y en concreto a la cuestión relacionada con las donaciones, el modelo alemán considera que las donaciones son una fuente legítima de financiación, que debe incluso fomentarse por el Estado. Y este fomento se articula mediante dos medidas principales: A la primera ya nos hemos referido, pues se trata de la de conceder subvenciones públicas equivalentes a lo obtenido a través de las donaciones.
La segunda de ellas se refiere a la concesión de desgravaciones fiscales en el impuesto sobre la renta de las personas físicas a los ciudadanos que realicen donaciones a los partidos. El criterio principal que vertebra esta materia es que sean la mayoría de los ciudadanos los que puedan beneficiarse de dichas desgravaciones. Por ello, la legislación alemana debe tener presente que las cifras que permitan la desgravación sean asequibles para el ciudadano medio. Desde el punto de vista político, esta idea supone un planteamiento democrático, en el sentido de que todos los ciudadanos pueden tener el mismo nivel de influencia en la vida política al estar prohibido desgravar por donaciones elevadas, ya que éstas sólo corresponden a una minoría de ciudadanos.
Tanto para uno como otro de los aspectos señalados hay un factor que es preciso subrayar, ya que la garantía de la legalidad de las donaciones es un bien necesario para que cualquier proceso de este tipo funciones correctamente. En Alemania, la sanción que se impone por una donación ilegal es la de la devolución del doble de la cantidad recibida.
Por todo ello, se puede decir que el modelo alemán tiene muy presente los principios democráticos en la financiación de los partidos políticos, enraizándolos socialmente y sin perder la necesaria vinculación pública que caracteriza a cualquier Estado de partidos. Esta característica favorece la transparencia y facilita un desarrollo del lobbismo mucho más ajeno a las controversias derivadas de la corrupción política.
El modelo estadounidense
A diferencia de las constituciones contemporáneas, la de Estados Unidos ni siquiera menciona a los partidos políticos; lo cual es perfectamente explicable dada su fecha de promulgación. Las enmiendas aprobadas en 1791 tampoco hacían referencia al derecho de asociación, el cual, al igual que otros derechos fundamentales, ha ido siendo reconocido por el Tribunal Supremo.
De hecho, los partidos políticos nacieron poco después de formarse la República. Primero fueron los republicanos de Jefferson; luego, Hamilton organizó el partido de los federalistas, mientras que la implantación del bipartidismo tal y como lo conocemos en la actualidad data de la segunda mitad del siglo XIX. No es pues de extrañar que los partidos fueran objeto de regulación estatal (California y Nueva York aprobaron en 1866 algunas normas sobre los procedimientos de selección de candidatos y sobre la designación de los cargos en el seno de los partidos) y federal (la Civil Service Reform Act de 1883, la Tillman Act de 1907, la Publicity Act de 1909 y la Corrupt Practices Act de 1911) para combatir el nepotismo y la corrupción electorales.
En los últimos años, el panorama legal de financiación de la vida política estadounidense ha sido bastante convulso, especialmente a partir del escándalo Watergate, que puso en evidencia las carencias de la Federal Election Campaing Act (FECA) adoptada en 1971. La FECA modificó de manera sustancial el orden establecido en materia de financiación de las campañas presidenciales en Estados Unidos, especialmente en lo relativo a la publicidad. Así, establece la exigencia, entre otras, de que los candidatos hagan públicas sus fuentes de financiación y la naturaleza de sus gastos electorales. En principio, la FECA enmarca la financiación pública y privada del conjunto de las campañas federales, por lo que no erradica la corrupción. De este modo, sin ir más lejos, en marzo de 1971, con motivo de la campaña electoral de las presidenciales de 1972, el precio de la leche se aumentó en algunos céntimos, lo que reportó entre 300 y 700 millones de dólares a la industria láctea, después de que las cooperativas estadounidenses productoras de leche prometieron al presidente (y candidato en esos comicios) Nixon una contribución de dos millones de dólares a su campaña electoral. Al no existir ningún límite a los gastos que podía hacer un candidato a la presidencia, el escándalo Watergate, surgido unos años más tarde, creó una convulsión sin precedentes.
El Watergate
El escándalo del Watergate (o Watergate, a secas) fue un escándalo político en Estados Unidos durante el mandato de Richard Nixon que culminó con la imputación de algunos consejeros muy cercanos al presidente y con su propia dimisión el 8 de agosto de 1974.
El escándalo comenzó con el arresto de cinco hombres por el allanamiento de la sede del Comité Demócrata Nacional en el complejo de oficinas Watergate, en Washington, D.C. el 17 de junio de 1972. Las investigaciones llevadas a cabo por el FBI y después por el Comité de Watergate en el Senado, por el House Judiciary Committee y por la prensa revelaron que este robo fue sólo una de las múltiples actividades ilegales autorizadas y ejecutadas por el equipo de Nixon. También revelaron el enorme alcance de los crímenes y abusos, que incluían fraude en la campaña, espionaje político y sabotaje, intrusiones ilegales, auditorías de impuestos falsas, escuchas ilegales a gran escala, y un fondo secreto en México para pagar a quienes realizaban estas operaciones. Este fondo también se usó para comprar el silencio de los cinco hombres que fueron imputados por el robo del 17 de junio.
Nixon y su equipo conspiraron para ocultar el allanamiento sólo seis días después de los hechos. Después de dos años reuniendo pruebas contra el entorno del presidente, que incluía a miembros de su propio equipo testificando contra él en una investigación del Senado, se reveló que Nixon tenía un sistema de grabación de cintas en sus oficinas y que había grabado una gran cantidad de conversaciones. Estas cintas mostraron que había obstruido a la justicia e intentado tapar el robo. Estas conversaciones grabadas serían conocidas como "The Smoking Gun" ('la pistola humeante'). Tras una serie de batallas legales, el Tribunal Supremo de Estados Unidos decidió por unanimidad que Nixon debía entregar las cintas, lo que finalmente hizo. Nixon dimitió diez días más tarde, con lo que se convirtió en el único Presidente de Estados Unidos que ha renunciado al cargo.
A raíz del caso Watergate, en 1974 el Congreso decidió reforzar las disposiciones de la FECA enmendándola sustancialmente. Así, primero se creó la Federal Election Comission (FEC) para garantizar una promulgación y aplicación eficaz de normas sobre la financiación electoral, así como sobre las subvenciones públicas. La FEC es, pues, la agencia reguladora independiente encargada de administrar y hacer cumplir la Ley para las Campañas de Elecciones Federales (la Ley). La FEC tiene jurisdicción sobre la financiación de campañas federales para los candidatos a presidente, vicepresidente, Cámara de Representantes y Senado de Estados Unidos.
El caso Enron, que acarreó la suspensión de pagos de la gigantesca compañía eléctrica con sede central en Houston (Texas), puso al descubierto irregularidades generalizadas en la financiación de las campañas electorales de Estados Unidos. La democracia norteamericana estaba financiada por contribuciones no reguladas de particulares, empresas y sindicatos que restaban opacas, el llamado soft money o dinero blando, maleable. La clase política reaccionó ante este escándalo cubriendo esta laguna legal: el mes de marzo del 2002, el presidente Bush firmó una ley aprobada pocas semanas antes por el Congreso que regulaba la financiación de las campañas, la Bipartisan Campaign Reform Act (BCRA).
A pesar de que algunos senadores republicanos votaron a favor de esta ley, entre ellos el republicano John McCain, en su momento oponente de Bush en las primarias y luego oponente de Obama en las presidenciales del 2008, la ley fue capitalizada por los demócratas. De hecho, el propio presidente Bush mostró su oposición durante el trámite parlamentario, aunque al final no tuvo más opción que firmar la ley.
El 21 de enero del 2010, en la sentencia Citizens United v. Federal Election Commission, el Tribunal Supremo de Estados Unidos acabó con la prohibición a terceras partes –empresas, organizaciones sin ánimo de lucro, sindicatos– de hacer campaña en radio y televisión a favor o en contra de un candidato en el mes previo a unas elecciones legislativas. La mayoría conservadora del Tribunal lo justificó aludiendo a la libertad de expresión.
Este fallo no dejó indiferente al presidente Obama, quien, después de criticarla abiertamente en el discurso sobre el estado de la Unión (hecho sin precedentes en la historia política del país), promovió una reforma del sistema de financiación de las elecciones que fomentara la transparencia en ese tema. Sin embargo, los republicanos evitaron que ese proyecto se sometiera a votación en el Congreso estadounidense.
La sentencia Citizens United v. Federal Election Commission, que anula otra de 1990 en la que se estableció que el Gobierno podía prohibir que las empresas gastaran dinero en propaganda que expresamente promoviera la elección o el repudio de un candidato, declara como ilegales las limitaciones impuestas por la Bipartisan Campaign Reform Act a los donativos de campaña realizados por organizaciones privadas, sindicatos y empresas. Esto permitirá a las grandes empresas y sindicatos gastar dinero sin límites para oponerse o apoyar a los candidatos para el Congreso o la Presidencia de Estados Unidos. Sin embargo, se mantiene vigente el requisito de divulgación por el cual las empresas que gasten más de 10.000 dólares anuales en la producción o difusión de avisos electorales deben informar a la FEC, indicando los nombres y las direcciones de cualquier persona que haya aportado más de 1.000 dólares para esta propaganda.
Sin embargo, vale aquí el dicho de "hecha la ley, hecha la trampa". En efecto, algunos de los grupos que apoyaban o se oponían a candidatos en las elecciones legislativas de noviembre del 2010 estaban constituidos como organizaciones sin ánimo de lucro, lo que les permitía evitar revelar el nombre de sus donantes. En un artículo publicado en septiembre del 2010, David Axelrod, fiel consejero del presidente Obama y uno de los estrategas de su campaña en el 2008, citaba entre otros grupos a Crossroads GPS, que tiene entre sus cabezas visibles a Karl Rove, el estratega de George W. Bush, y Americans for Prosperity, financiada por los hermanos David y Charles Koch, propietarios de un imperio energético y mecenas del Tea Party. "Lo que nos jugamos –escribió Axelrod– es si poderosos intereses empresariales volverán a escribir nuestras leyes o si la democracia seguirá estando donde le corresponde: en manos del pueblo americano".
Qué duda cabe de que la sentencia es un duro revés para evitar cualquier práctica que vierta sospechas sobre el lobbismo como compra de favores a cambio de financiación electoral. Antes lo contrario. Con su fallo, el alto tribunal estadounidense no sólo abre la puerta a la plutocracia, sino que también consiente una gestión comercial de los intereses que sumirá todavía más al lobbismo en el centro de los debates sobre su naturaleza corrupta.
Con todo, no queremos pecar de alarmistas, pues recordemos que, antes de la sentencia, las empresas y los sindicatos podían financiar las campañas mediante los PAC. Asimismo, podían financiar anuncios para la televisión excepto durante los 30 días anteriores a unas primarias o los 60 anteriores a unas elecciones generales, por lo que, sin duda, el debate seguirá vigente en un país donde el lobbismo responde a un derecho democrático de la sociedad civil y, por este motivo, si su ejercicio va más allá de la función informativa para poder tomar decisiones lo más ajustadas posibles a la realidad social que se pretende regular, como intentan algunos, entonces la cuestión de la financiación de los partidos como prebenda a intereses particulares se irá continuamente atajando, como ha ocurrido durante todo el siglo XX y la primera década del siglo XXI.
Los efectos de la sentencia Citizens United v. Federal Election Commission
Las consecuencias de la sentencia Citizens United v. Federal Election Commission tuvieron su primer escenario en las elecciones legislativas y al cargo de gobernador del 2 de noviembre del 2010. El primer efecto es el hecho de que éstas fueron las elecciones que batieron todos los récords de gasto en publicidad, relaciones públicas y lobbismo. Y muy especialmente en estrategias de lobbismo llevadas a cabo por las principales empresas de petróleo, energía y minería.
El objetivo era evitar que Barack Obama consiguiera suficiente apoyo en el Congreso estadounidense para adoptar medidas de reducción de emisiones en el país que emite más CO2 por habitante del mundo. Incluso un buen número de multinacionales europeas participó como aliadas en la campaña electoral para impedir que las iniciativas de Obama contra el cambio climático fructificasen.
Uno de los mecanismos que se utilizó fue el de canalizar dinero hacia organizaciones coordinadoras del movimiento ultraconservador Tea Party, cuyos activistas, en su gran mayoría, son negacionistas del cambio climático.
Lideradas por Exxon Mobil, Conoco Phillips, Chevron, BP y la menos conocida Koch Industries (propiedad de los ya citados hermanos Koch, multimillonarios patrocinadores del Tea Party), las empresas energéticas invirtieron, durante los dos años anteriores a las elecciones, 453 millones de dólares en actividades de lobbismo con el fin de convencer a miembros de la Cámara de Representantes y Senadores para que rechazaran las medidas para reducir las emisiones. Con todo, también financiaron la campaña corporaciones europeas como las alemanas BASF y Bayer, y las francesas Lafarge y GDF-Suez. Según informaba La Vanguardia (1 de noviembre del 2010), ocho compañías europeas habían aportado 306.000 dólares a una veintena de senadores, el 80% de ellos, responsables de votar en contra de la legislación para reducir emisiones.
3.3.7.La financiación de los partidos en España
La financiación de los partidos políticos españoles está regulada por Ley orgánica 8/2007, de 4 de julio, sobre financiación de los partidos políticos, modificada por la Ley orgánica 3/2015, de 30 de marzo, de control de la actividad económico-financiera de los partidos políticos. La Ley orgánica de 2007 vino a sustituir a la Ley Orgánica 3/1987 por considerar que esta última no garantizaba de manera adecuada la suficiencia, regularidad y transparencia de su actividad económica.
Contenido de la Ley 3/2015
La nueva ley consta únicamente de tres artículos, y solo el primero se ocupa de reformar la Ley 8/2007. Cabe destacar la prohibición de donaciones a los partidos políticos por parte de personas jurídicas, es decir, empresas, fundaciones y otros. Prohíbe también la condonación de deudas de los partidos políticos por parte de entidades de crédito, hasta ahora una laguna legal que de facto había permitido casos de financiación encubierta de los partidos políticos al poder por parte de los bancos a quienes gobernaban y que les perdonaban las deudas.
Por último, la ley amplía la información económica y contable que, de acuerdo con el principio de transparencia, los partidos políticos y las fundaciones y entidades vinculadas o dependientes de estas deben hacer pública, y regula la figura del responsable de la gestión económico-financiera.
Recordemos que la reforma del Código Penal de 2012 (Ley orgánica 7/2012) ya había incorporado en el ordenamiento jurídico español la responsabilidad penal de partidos políticos y sindicatos. Hasta entonces, tales entidades no podían ser juzgadas por la comisión de delitos, sino que solo podían serlo los individuos que las gestionaban. Y en 2015, una nueva reforma del Código Penal (Ley orgánica 1/2015) incorporó el delito de financiación ilegal.
Las últimas reformas impulsadas por el Gobierno del Partido Popular no se pueden separar de los escándalos de financiación del partido, sobre todo del Caso Bárcenas.
Caso Bárcenas
El caso Bárcenas (o caso de los sobresueldos del PP) es un caso de presunta corrupción política que investiga el delito de financiación ilegal del Partido Popular (PP). Este caso surge el 30 de enero de 2013, a partir de la publicación en la prensa de los llamados “papeles de Bárcenas”. Se trata de una presunta contabilidad no oficial del PP, que abarca el período 1990-2008, llevada a cabo por el extesorero del partido Luís Bárcenas Gutiérrez (también aparecen notas del anterior extesorero Álvaro Lapuerta), donde figuran donaciones privadas de empresarios y empresas, así como pagos de sobresueldos que supuestamente se realizaban en efectivo dentro de sobres a numerosos cargos del partido, incluido el Presidente del Gobierno español, Mariano Rajoy.
Fuente: Wikipedia
Contenido de la Ley 8/2007
Tal y como indica la exposición de motivos de la actual ley, durante el transcurso de veinte años la sociedad había experimentado muchos cambios políticos y económicos, como la rápida incorporación de las nuevas tecnologías, la incorporación de España a la Unión Económica y Monetaria y la consolidación del sistema democrático, que en el momento de la aprobación de la anterior ley de financiación sólo tenía diez anos. Junto a estos cambios cabe añadir la aparición ante la opinión pública de posibles irregularidades vinculadas en algunos casos a la financiación de los partidos políticos.
Esta legislación pretende que se asuma definitivamente que el ejercicio de la soberanía popular exige que el control político de las instituciones elegidas en las urnas corresponde en último extremo al ciudadano, de donde se revela indispensable la necesidad de establecer garantías y más medios para que el sistema de financiación no incorpore elementos de distorsión entre la voluntad popular y el ejercicio del poder político.
La libertad de los partidos políticos en el ejercicio de sus atribuciones quedaría perjudicada si se permitiese como fórmula de financiación un modelo de liberalización total, ya que, de ser así, siempre resultaría cuestionable la influencia que en una determinada decisión política hubiesen podido ejercer las aportaciones procedentes de una determinada fuente de financiación y romper la función de los partidos políticos como instituciones que vehiculan la formación de la voluntad popular.
Por estas razones, el propósito de la Ley Orgánica 8/2007 se conforma con los siguientes objetivos:
a) Que la financiación de los partidos políticos debe corresponder a un sistema mixto que recoja, por una parte, las aportaciones de la ciudadanía y, por otra, los recursos procedentes de los poderes públicos en proporción a su representatividad como medio de garantía de la independencia del sistema, pero también de su suficiencia. Las aportaciones privadas han de proceder de persones físicas o jurídicas que no contraten con las administraciones públicas, ser públicas y no exceder de límites razonables y realistas.
b) Que se establezcan mecanismos de auditoría y fiscalización dotados de recursos humanos y materiales suficientes para ejercer con independencia y eficacia su función. De aquí que se haga necesaria la regulación de sanciones derivadas de las responsabilidades que pudieran deducirse del incumplimiento de la norma reguladora.
c) Que se aborde de manera realista la financiación de los partidos políticos a fin de que tanto el Estado, por medio de subvenciones públicas, como los particulares, sean militantes, adheridos o simpatizantes, contribuyan a su mantenimiento como instrumento básico de formación de la voluntad popular y de representación política, posibilitando los máximos niveles de transparencia y publicidad y regulando mecanismos de control que impidan la desviación de sus funciones.
Respecto a su ámbito de aplicación, la ley se aplica a la financiación de los partidos políticos, federaciones, coaliciones o agrupaciones de electores.
La ley establece asimismo los recursos económicos de los partidos, diferenciando entre los recursos públicos y los privados. Son recursos procedentes de la financiación pública:
a) Las subvenciones públicas para gastos electorales, en los términos previstos en la Ley Orgánica 5/1985, de Régimen Electoral General y en la legislación reguladora de los procesos electorales de las asambleas legislativas de las comunidades autónomas y de las juntas generales de los territorios históricos vascos.
b) Las subvenciones estatales anuales para gastos de funcionamiento, reguladas en la propia ley de financiación de los partidos políticos.
c) Las subvenciones anuales que las comunidades autónomas establezcan para gastos de funcionamiento en el ámbito autonómico correspondiente, así como las otorgadas por los territorios históricos vascos y, en su caso, por las corporaciones locales.
d) Las subvenciones extraordinarias para realizar campañas de propaganda que puedan establecerse en la ley orgánica reguladora de las distintas modalidades de referéndum.
e) Las aportaciones que en su caso los partidos políticos puedan recibir de los grupos parlamentarios de las cámaras de las Cortes Generales, de las asambleas legislativas de las comunidades autónomas, de las juntas generales de los territorios históricos vascos y de los grupos de representantes en los órganos de las administraciones locales.
Son recursos procedentes de la financiación privada:
a) Las cuotas y aportaciones de sus afiliados, adheridos y simpatizantes.
b) Los productos de las actividades propias del partido político y los rendimientos procedentes de la gestión de su propio patrimonio, los beneficios procedentes de sus actividades promocionales, y los que puedan obtenerse de los servicios que puedan prestar en relación con sus fines específicos.
c) Las donaciones en dinero o en especie que perciban en los términos y las condiciones previstas en la propia ley de financiación de los partidos políticos.
d) Los fondos procedentes de los préstamos o créditos que concierten.
e) Las herencias o los legados que reciban.
En lo referente a las fuentes de financiación, la normativa española distingue entre las subvenciones (recursos públicos) y los recursos privados.
Las subvenciones sólo se otorgan a los partidos con representación en el Congreso de los Diputados y se distribuirán en tres partes iguales. El primer tercio se distribuirá en función del número de escaños obtenidos por cada partido en las últimas elecciones al Congreso y los dos tercios restantes en función del número de votos obtenidos por cada partido en dichas elecciones. Se prima el número de votos sobre el número de escaños, aunque no se olvida este último dato. Se hace así para no perjudicar gravemente a los partidos minoritarios, los cuales ya han visto cómo, por la aplicación de la Ley de D'Hondt, el número de escaños obtenidos era inferior al que sería directamente proporcional al número total de votos obtenidos.
Igualmente, las comunidades autónomas podrán otorgar a los partidos políticos con representación en sus respectivas asambleas legislativas, subvenciones anuales no condicionadas, con cargo a los presupuestos autonómicos correspondientes, para atender sus gastos de funcionamiento. Dichas subvenciones se distribuirán en función del número de escaños y de votos obtenidos por cada partido político en las últimas elecciones a las indicadas asambleas legislativas, en proporción y de acuerdo con los criterios que establezca la correspondiente normativa autonómica. Estas subvenciones podrán ser también otorgadas por los territorios históricos vascos.
La ley española de financiación de los partidos políticos dedica cinco artículos (del 4.º al 8.º, ambos inclusive) a regular los recursos de naturaleza privada frente al único artículo consagrado a las subvenciones públicas. Esto demuestra que, aunque uno de los objetivos de la ley sea garantizar la suficiencia de los fondos de los partidos, desde luego la preocupación fundamental es alejar el fantasma de la corrupción y garantizar la transparencia de las fuentes tanto privadas como públicas para poder fiscalizarlas y evitar que el sistema democrático se vea distorsionado por el gran peligro al que se enfrenta la financiación de los partidos: las presiones ilegítimas que los más poderosos podrían ejercer sobre los partidos, que, en vez de actuar a favor del interés general, pudieran verse impelidos a actuar en beneficio de aquellos que les proporcionen las fuentes de financiación necesarias para salir adelante.
Para evitarlo, la ley ha establecido requisitos tanto materiales como formales para todos los recursos privados. La idea que se quiere preservar es la de que los partidos políticos tengan un sustrato social sólido con el que inmunizarlos de toda dependencia del Estado y, a su vez, de los grandes grupos de influencia. La participación económica que debe estimularse es la de la gran mayoría de los ciudadanos (o lo que es lo mismo, la del contribuyente medio) a fin de favorecer el arraigo de las formaciones políticas en la opinión pública (Holgado, 2003).
Los recursos privados previstos por la legislación española son:
a) aportaciones de los afiliados,
b) donaciones,
c) actividades propias, y
d) herencias y legados.
Respecto a las aportaciones de los afiliados, adheridos y simpatizantes, la ley se limita a establecer que éstas deben abonarse en cuentas bancarias abiertas exclusivamente para dicho fin. Se impone el principio de transparencia: las aportaciones no pueden ser anónimas, ya que las dos formas de ingreso permitidas son la domiciliación en una cuenta de la que sea titular el afiliado y el ingreso nominativo. Esta fuente de financiación es secundaria para los partidos, dada la escasa tendencia a la afiliación por parte de los ciudadanos españoles y a que las cuotas de afiliación no son elevadas.
Las donaciones a los partidos han de ser nominativas, irrevocables y destinarse a la realización de las actividades propias del partido. Pueden ser tanto dinerarias como en especie, y desde 2015, han de proceder de personas físicas, no jurídicas.
Financiación extranjera
Podría cuestionarse la conveniencia de admitir donaciones de extranjeros, ya que tradicionalmente se ha querido proteger la política del país de cualquier tipo de interferencia extranjera. Los candidatos presentados por los partidos políticos, si son elegidos, son los destinados a regir el gobierno de España. ¿Hasta qué punto es adecuado que dichos partidos se hayan financiado con dinero de fuentes extranjeras? Es cierto que se establecen ciertas cautelas, como prohibir aportaciones de gobiernos o de las entidades mencionadas en el párrafo anterior pero, ¿es suficiente? ¿Hasta qué punto el haber aceptado ayudas financieras del exterior puede condicionar la política futura de los dirigentes de nuestro país? Como mínimo, pueden surgir dudas acerca de si los partidos podrían ser vulnerables ante presiones provenientes del exterior, lo que, en ningún caso es admisible.
Se ha defendido que, en una sociedad global como la actual, no tiene sentido limitar las aportaciones a los nacionales, pues la política es un interés humano que puede traspasar fronteras. Así, una persona extranjera residente en otro país puede interesarse por el triunfo de una determinada ideología en España, sin que con ello pretenda recibir compensación directa o indirecta más que apoyar a un partido del que es simpatizante. Sin embargo, no nos parece muy probable. Más probable sería que se persiguiera algún tipo de beneficio, especialmente si es una persona jurídica extranjera la que realiza la donación.
Es cierto que hoy en día residen en España numerosos extranjeros que, sin haber adquirido ni pretender adquirir la nacionalidad española, conviven con nosotros, muchos de ellos con planes para hacerlo a largo plazo y que están especialmente interesados en la política española. Si consideran que un partido defiende sus intereses, es natural que pretendan apoyarlo incluso con aportaciones económicas. ¿Por qué no permitírselo y darles el mismo tratamiento que a los nacionales?
Quizá debiera adoptarse una solución intermedia en la que se permitieran aportaciones a españoles residentes o no y a aquellos extranjeros que acrediten haber sido residentes en España durante un plazo determinado, de modo que pueda considerarse que si pretenden realizar aportaciones a un determinado partido, es por un deseo de participar e integrarse de una manera completa en su país de acogida. Si actualmente se está hablando de conceder derecho al voto a los inmigrantes, obviamente la posibilidad de realizar aportaciones económicas a los partidos no se les puede prohibir. Ahora bien, nos parece excesivo conceder tal posibilidad a cualquier extranjero, residente o no.
Hay que señalar que la Ley 3/1987 admitía expresamente las subvenciones de funcionamiento establecidas por el Parlamento Europeo, mención que ha desaparecido en la actual ley. Las subvenciones a partidos políticos a escala europea están previstas en el Reglamento (CE) n.º 2004/2003 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de noviembre. Dicho Reglamento establece la financiación con cargo al Presupuesto General de la Unión Europea de partidos que puedan ser clasificados como partidos "a escala europea". Para ello, un partido debe cumplir determinadas condiciones y debe presentar una solicitud al Parlamento Europeo en tiempo y forma. Ahora bien, la financiación lleva aparejadas una serie de obligaciones de transparencia y de limitaciones respecto a los demás recursos de los partidos. Quizá la prohibición más importante respecto al tema que nos ocupa sea la de que la financiación obtenida del Parlamento Europeo por los partidos a escala europea o por sus think tanks a escala europea no podrá utilizarse para financiar, directa o indirectamente, otros partidos políticos o candidatos nacionales.
La ley de financiación de los partidos prohíbe expresamente las donaciones anónimas. En relación con la necesidad de identificación de los donantes, se podría plantear si ello podría ser contrario al derecho a la intimidad y al secreto del voto. Ciertamente, si se conoce que se ha hecho una aportación económica a un partido, se tendrán unos indicios claros del sentido del voto del donante. Sin embargo, en nuestra opinión hay que sopesar todos los intereses en juego, en especial, la limpieza de las cuentas de los partidos como modo de garantizar el pluralismo político y la confianza de los ciudadanos en los partidos que han de representarlos y en su sistema de financiación. Debe prevalecer esto último, por lo que la prohibición radical de las donaciones anónimas nos parece adecuada.
En la anterior regulación se permitían las donaciones anónimas siempre que la cuantía total de las recibidas en un ejercicio económico no sobrepasase el 5% de la cantidad asignada en los Presupuestos Generales del Estado como subvención pública de los partidos para atender a sus gastos de funcionamiento ordinario. Sin embargo, la elevada proporción de donaciones anónimas, que en los últimos ejercicios fiscalizados por el Tribunal de Cuentas alcanzaron las tres cuartas partes del total de las donaciones percibidas, hacía peligrar que el control de los límites legales que debía realizar dicho tribunal fuera efectivo, por lo que se hacía recomendable su prohibición.
Junto a estas restricciones subjetivas, existen restricciones cuantitativas, ya que las donaciones no pueden superar los 100.000 euros anuales por donante, excepto si se trata de una donación en especie de un bien inmueble. Para valorar estas últimas, se estará a lo establecido en la Ley 49/2002 de 23 de diciembre, de Régimen Fiscal de las Entidades sin Fines Lucrativos y de Incentivos Fiscales al Mecenazgo. Al no establecerse límite para las donaciones en especie, resulta evidente que la limitación cuantitativa de las donaciones es fácil de sortear, pues bastará con que el donante adquiera previamente a la donación un bien inmueble de alto valor, por ejemplo. De este modo, persiste el temor de que las donaciones elevadas distorsionen la limpieza del juego democrático.
En cuanto a los requisitos formales, se establecen para garantizar el control y, en consecuencia, el cumplimiento de los requisitos materiales. Así, las donaciones dinerarias habrán de efectuarse mediante ingresos en cuentas bancarias abiertas para dicho fin. Deberán hacerse constar la identidad del donante, su número de identificación fiscal y el importe donado, y recae sobre la entidad de crédito la obligación de extender al donante un documento acreditativo de tales extremos. En el caso de donaciones en especie, será el partido político el que acreditará la donación mediante certificado en el que constará la identidad del donante y el documento público u otro auténtico donde conste la entrega por donación irrevocable del bien en cuestión.
La ley establece, además, la prohibición de operaciones asimiladas a las donaciones, como sería la aceptación de que terceras personas, directa o indirectamente, asuman el pago de las adquisiciones y gastos. De este modo, se evitan conductas fraudulentas en las que sin hacer constar la donación y, por tanto, sin someterse a los límites para éstas, se alleguen fondos a los partidos políticos. Por otro lado, es necesario destacar que los think tanks vinculados orgánicamente a los partidos pueden recibir donaciones que estarán sometidos a los mismos mecanismos de control que las donaciones recibidas por los partidos.
En cuanto a las actividades propias, los partidos no pueden llevar a cabo actividades de carácter mercantil, pero sí pueden gestionar su propio patrimonio, realizar actividades promocionales y prestar servicios relacionados con sus fines específicos. Respecto a este tipo de actividades, la ley sólo obliga a que se identifique a aquellos que abonen más de 300 € por transmisión. De este modo, se garantiza la transparencia de las operaciones. Las transmisiones de menor valor no obligan a identificar al transmitente dada su escasa relevancia.
La ley recoge en la enumeración de los recursos privados las herencias y legados percibidos. Sin embargo, no procede a regularlos como ocurre con el resto de los tipos de recursos privados. Se deduce que las transmisiones lucrativas mortis causa no están sometidas a límite cuantitativo alguno, aunque sí deberá acreditarse que la adquisición procede de la herencia o el legado de una persona no anónima, pues, en caso contrario, se abriría una puerta al descontrol.
Finalmente, queremos referirnos al control del cumplimiento de la legalidad de las actuaciones de los partidos. Uno de los fines de la ley española es el control de la limpieza del sistema de financiación de los partidos políticos. De hecho, la propia exposición de motivos de la ley especifica que se revela indispensable la necesidad de establecer garantías y más medios para que el sistema de financiación no incorpore elementos de distorsión entre la voluntad popular y el ejercicio del poder político. Por otro lado, también aclara que es necesaria la regulación de sanciones derivadas de las responsabilidades que pudieran deducirse del incumplimiento de la norma reguladora.
En efecto, si una vez establecida la regulación material, no se instaurase un órgano independiente que controlase su cumplimiento, no se habría avanzado en la misión de garantizar un sistema transparente y adecuado de financiación. Este control se hace recaer sobre el Tribunal de Cuentas, que se eleva así como árbitro del sistema. Ahora bien, es necesario establecer un régimen sancionador aplicable cuando los partidos se aparten de lo establecido en la ley.
Valoración y efectos sobre la práctica del lobbismo
Además de garantizar la transparencia del sistema, la Ley Orgánica 8/2007 procura la suficiencia de los recursos a disposición de los partidos. En nuestra sociedad de hoy en día, llena de contradicciones, los gastos en los que incurren los partidos son cada vez más elevados, pues la necesidad de que su mensaje llegue a toda la ciudadanía supone grandes desembolsos en publicidad. Y eso que las redes sociales deberían abaratar los costes; aunque también es cierto que la relación eficacia-economía que se suele atribuir al uso de las redes sociales no ha sido demostrada de manera fehaciente.
Pero el aumento de los gastos tiene otras razones, como el mantenimiento del aparato del partido, con numerosas personas que trabajan exclusivamente en él y la necesidad de contratar asesores puntuales para el estudio y análisis de cuestiones complejas que han de incluirse en sus programas políticos. Todos estos gastos han de sufragarse con los recursos regulados por la normativa española. Es más, conviene que ello sea así para evitar que la necesidad de dinero empuje a los partidos a buscar una financiación, en el mejor de los casos, irregular.
La ley española establece los tipos de recursos legítimos, imponiendo condiciones y límites. Hemos tenido ocasión de examinarlos en los apartados anteriores pero conviene destacar aquellos aspectos de la ley que pueden resultar polémicos.
En primer lugar, en cuanto a las subvenciones públicas, el punto más controvertido sea la condición establecida para tener derecho a ellas y el modo de calcularlas. Respecto a la primera cuestión, sería necesario establecer un filtro por el que sólo obtengan subvenciones partidos con suficiente representatividad de la voluntad popular. Para determinar esa representatividad, nada mejor que acudir al resultado de las urnas. Si un partido no ha conseguido ni un solo escaño, no puede pretender que es representativo. Los recursos públicos son limitados y no se puede financiar a cualquier grupo que pretenda presentarse a las elecciones. Si eso se hiciera, se abriría la puerta a fundaciones think tanks de partidos con el único fin de conseguir la subvención pertinente.
Es cierto, por otra parte, que ello dificulta el camino a nuevos partidos, que en sus comienzos no gozarán de más financiación que la de sus miembros y simpatizantes. Aun así, consideramos que es necesario establecer un umbral a partir del cual se otorguen recursos públicos. Por otro lado, una vez establecido el derecho de una formación política a una subvención, ésta se calcula en función tanto de los escaños obtenidos en el Congreso como del número de votos, dando más peso a este segundo factor. Así, los partidos minoritarios quedan en inferioridad de condiciones por la sabida aplicación de la Ley de D'Hondt. Por ello consideramos que debería suprimirse el criterio de los escaños y calcularse las subvenciones únicamente en función del número de votos obtenidos en las elecciones.
En cuanto a los recursos privados, defendemos la prohibición de donaciones anónimas para garantizar la transparencia y el cumplimiento de los demás límites legales, y así evitar la perniciosa asociación entre lobbismo y financiación ilegal. La cantidad máxima anual por donante, aunque es aceptable, es elevada desde el punto de vista del ciudadano medio.
En lo relativo a los recursos privados, la ley tampoco nos satisface plenamente. En primer lugar, el régimen de los think tanks de los partidos políticos difiere en varios puntos del aplicable a los partidos, ya que es más flexible en varios aspectos. Ello carece de justificación y puede llevar a que los partidos canalicen por medio de sus fundaciones y centros de estudio determinados recursos. Por consiguiente, debería someterse a los think tanks a las mismas condiciones que a los partidos.
En relación con la aplicación de las donaciones previstas en la Ley 49/2002 de 23 de diciembre, de Régimen Fiscal de las Entidades sin Fines Lucrativos y de Incentivos Fiscales al Mecenazgo, nos parece acertada, dado que los partidos políticos necesitan recursos para desempeñar sus funciones, que deberían ser en interés de la sociedad y de la democracia.
Finalmente, no podemos pasar por alto la escasa eficacia del Tribunal de Cuentas a la hora de fiscalizar la financiación de los partidos.
El problema hay que centrarlo en dos puntos. El primero es el de su composición, ya que son el Congreso de los Diputados y el Senado los encargados de designar a los consejeros de este organismo, que, además, son figuras destacadas de los partidos que deben controlar o sus respectivos equipos de gobierno. En resumen, y como ocurre en otros ámbitos, un pez que se muerde la cola de difícil solución. El segundo punto es la escasez de recursos de los que dispone el Tribunal de Cuentas, lo que provoca la prescripción de aquellas irregularidades que tardan años en ponerse al descubierto.
Informe europeo sobre la corrupción en España
Desde el ámbito internacional, en mayo del 2009 el Consejo de Europa denunció, en su informe sobre la corrupción en España, la opacidad de las cuentas de los partidos políticos, sobre todo en el ámbito local y en lo referente a sus fundaciones y sus relaciones con los bancos. Así, el documento criticó las importantes cantidades de dinero que los partidos reciben por medio de cancelaciones de deudas.

3.4.La captación de fondos y el lobbismo

Una de las actividades principales de los lobbistas, especialmente los que trabajan en Estados Unidos, es la captación de fondos para financiar, en el marco de la normativa vigente, las campañas electorales de los candidatos a las diferentes elecciones (presidenciales, a las cámaras legislativas, locales, etc.). No obstante, la captación de fondos se aplica en otros ámbitos de las relaciones públicas, como en los programas de mecenazgo.
La captación de fondos (fundraising), actividad que nació en Estados Unidos y que no se extiende con facilidad en España, es el conjunto de acciones llevadas a cabo sin ánimo de lucro por una organización o persona (candidato en unas elecciones) para obtener donaciones para su financiación o para una determinada causa o propósito.
La captación de fondos implica tantos riesgos como ventajas. Si un candidato quiere mantener su credibilidad pública, es esencial adherirse a unos principios éticos en la campaña de solicitud de contribuciones y mantener un estrecho control de los costes de ésta, de modo que la inversión sólo suponga un pequeño porcentaje de los fondos finalmente recolectados. Son muchos los grupos y las personas que han visto dañada su reputación cuando se ha revelado que sólo una pequeña parte del dinero recaudado pudo destinarse a la causa concreta para la que se solicitaban los fondos, ya que el resto se había consumido en los costes de la campaña y en los costes administrativos generales.
Los principales modos de captación de fondos son:
a) Donativos de corporaciones y otras organizaciones.
b) Campañas estructuradas de capital.
c) Patrocinio de eventos.
3.4.1.Donativos de corporaciones y otras organizaciones
Los candidatos o fuerzas políticas que buscan donativos de compañías importantes deberían iniciar la gestión en sus oficinas o puntos de venta locales. Algunas compañías dan libertad a sus delegaciones para que hagan donativos hasta una determinada cantidad. Incluso cuando las decisiones se toman en las oficinas centrales de la compañía, las recomendaciones locales se tienen en cuenta. En cuanto a las fundaciones, las peticiones se suelen enviar a la sede central, que proporciona los formularios de solicitud pertinentes.
3.4.2.Campañas estructuradas de capital
Las campañas dirigidas a recaudar una importante cantidad de dinero se denominan campañas de capital. En este tipo de campaña la atención se centra en conseguir importantes donativos de corporaciones e individuos. Un concepto clave de las campañas de capital es que el 90% de los fondos captados proviene de sólo un 10% de los donantes.
Las etapas de la dirección de una campaña de capital son las siguientes:
a) Elaborar un estudio de viabilidad. Encargar un estudio objetivo acerca de la causa que apoya la campaña propuesta. En él se define un objetivo económico para la campaña, así como un "modelo de donativo", es decir, un gráfico en el que se divide la cantidad objetivo en sumas de donativos individuales, indicando cuántos se han de conseguir. El estudio también debería incluir una "declaración en defensa de la causa".
b) Ser aprobada por la persona o los órganos legitimados del estudio de viabilidad.
c) Reclutar a los voluntarios y elegir a un director de campaña y a un jefe de voluntarios, quienes desarrollarán la campaña durante su fase privada para conseguir una buena parte del objetivo económico antes de solicitar contribuciones al público en general.
d) Iniciar la petición de donativos, comenzando por los más cuantiosos hasta llegar a los más modestos.
e) Evaluar a mitad de campaña. Esta evaluación debe hacerse bien adentrada la campaña. Sus fines son realizar los ajustes necesarios en la sincronización, finalidad económica o estrategia de la campaña. A partir de este punto comienza el programa dirigido al público en general, que se anuncia en los medios de comunicación y en redes sociales. Su anuncio público sólo debe realizarse cuando se ha asegurado previamente la consecución de la finalidad económica.
f) Determinar las estrategias de cierre. Decidir qué cambios son necesarios para alcanzar o superar la finalidad económica inicial. Determinar también cuándo y dónde comenzar la solicitud de fondos al público.
g) Mostrar reconocimiento hacia los voluntarios. Planificar eventos especiales y un reconocimiento permanente.
h) Elaborar un "resumen administrativo". Dado que muchos donativos importantes se formalizarán en varios pagos, se establece el procedimiento para procesarlos y promover que el pago se realice en la fecha acordada.
3.4.3.Patrocinio de eventos
Los candidatos suelen convocar eventos para recaudar fondos. Estos eventos suelen ser cenas o reuniones en las que los donantes pueden encontrarse con el candidato. Ésta es la principal contraprestación para el donante: donar a cambio de poder departir, aunque sea brevemente, con el candidato. En algunos casos, la simple asistencia al evento organizado por la candidatura es suficiente para satisfacer a algunos donantes. Incluso las donaciones varían su importe en función de si dan la oportunidad de cenar y/o hablar con el candidato.
Las actividades habituales consisten en organizar fiestas, bailes benéficos, conciertos y eventos similares para los que se venden entradas. Sin embargo, muchas veces las grandes fiestas generan más publicity que beneficios, dado que los costes de organización se elevan hasta un porcentaje que se sitúa entre el 25 y el 50% de lo recaudado.

Resumen

El lobbismo es el proceso de relaciones estratégicas con los poderes públicos de un grupo de influencia con el fin de que esos poderes orienten su toma de decisiones en el sentido deseado y favorable a los intereses del grupo. Se trata, por consiguiente, de un proceso de relaciones públicas y, en concreto, de relaciones institucionales.
Como estrategia de relaciones públicas, su rasgo esencial estriba en el destinatario de las actividades comunicativas que la conforman: los poderes públicos, el ejecutivo y el legislativo. Los representantes del poder judicial no son público objetivo del lobbismo, ya que la Justicia tiene sus propios mecanismos de representación y defensa de intereses y derechos: los procedimientos judiciales.
Los sujetos promotores del lobbismo son los grupos de influencia en su consideración más amplia, que también abarca las empresas privadas. En efecto, el lobbismo es igualmente una función directiva de las empresas cuando las decisiones de los poderes públicos tienen consecuencias sobre ellas y sobre su desarrollo hacia la consecución de sus metas organizativas.
Las principales formas de lobbismo son el lobbismo directo y el indirecto. El primero implica la relación directa con los decisores públicos, la influencia directa. El lobbismo indirecto, en cambio, pretende influir en ellos a través, mayoritariamente, de acciones de relaciones con los medios de comunicación destinadas a buscar la adhesión de la opinión pública al interés o la causa del grupo de influencia promotor de la estrategia. Como forma de lobbismo indirecto destaca el lobbismo de base, consistente en la movilización de bases populares, mediante peticiones, correos electrónicos, cartas o llamadas a los decisores políticos.
El lobbismo tiene sus dos principales escenarios operativos en Washington y en Bruselas. Su origen y desarrollo en Estados Unidos han hecho de la capital estadounidense el centro neurálgico del lobbismo. Por su parte, el complejo sistema político europeo y la influencia que las decisiones comunitarias tienen sobre las decisiones de los Estados miembros han convertido a Bruselas en la capital del lobbismo europeo.
Los profesionales del lobbismo, los lobbistas, forman parte de consultoras o gabinetes que ofrecen este servicio: los lobbies. Aunque el uso popular los confunde con los grupos de influencia, los lobbies son, como las consultoras de relaciones públicas, los intermediarios, en este caso entre el grupo de influencia y los poderes públicos. Algunos grandes grupos tienen a lobbistas integrados en sus estructuras organizativas (lobbistas de grupos de influencia, en contraposición a los lobbistas consultores que forman parte de un lobby externo a la organización).
El lobbismo es una forma de relaciones públicas. Por este motivo, las consultoras de relaciones públicas que ofrecen los servicios de lobbismo constituyen verdaderos lobbies. Sin embargo, atendiendo a los públicos a los que se dirige y al contexto en el que se desenvuelven estos públicos, el profesional del lobbismo requiere no sólo conocimientos y experiencia en relaciones públicas, sino también conocimientos de derecho, política y economía. De la misma manera que el profesional de las relaciones con la prensa debe conocer las rutinas periodísticas, el lobbista debe conocer muy bien el proceso de toma de decisiones públicas.
Todos los grupos que defienden opiniones ante los poderes públicos o la ciudadanía tienen la necesidad de obtener la visibilidad y legitimidad de sus intereses para influir en la toma de decisiones. Recurriendo a las estrategias de relaciones públicas, los lobbistas diseñan actividades de representación social, actúan como fuentes de información ante los medios de comunicación y los decisores públicos, para diferentes causas y en distintos expedientes administrativos-legislativos. Los lobbistas, como profesionales que son de las relaciones públicas, contribuyen así a la democratización del proceso decisorio.
Aun así, el lobbismo, en tanto que estrategia comunicativa de influencia, no ha gozado nunca de buena prensa. Por ello, el tema más recurrente a la hora de aproximarse al fenómeno es el de su regulación. En la gran mayoría de los países no está regulado expresamente. Únicamente Estados Unidos y Canadá han promulgado una legislación específica. Este último país ha otorgado incluso fuerza de ley a su código deontológico. Asimismo, el Parlamento Europeo ha regulado el acceso de los lobbistas. Por su parte, la Comisión Europea ha intentado e intenta tomar cartas en el asunto, pero, de momento, no existe ninguna normativa que regule la representación de intereses ante la Comisión.
A pesar de estos intentos, el lobbismo, en su práctica bajo los más elevados estándares éticos, es una actividad legítima, necesaria para el buen funcionamiento de las sociedades democráticas. Los poderes públicos tienen el deber de tomar decisiones conformes al interés común, lo cual no significa que deban menoscabar los intereses privados. El interés común, como el derecho para los jueces, debe servir de guía a la hora de tomar decisiones públicas. Pero los decisores, como los jueces, deben escuchar todos los intereses en juego afectados por la decisión. El lobbismo articula esta escucha de argumentos, y de los intereses subyacentes, de los grupos de influencia representativos de la sociedad civil para que los poderes públicos tomen las decisiones más justas y coherentes con el interés público.
El problema de la regulación del lobbismo está estrechamente vinculado, como no podía ser de otra manera, con las malas prácticas que se han realizado en su nombre. Pero para estas actuaciones reprobables e ilegales ya existen tipos delictivos como el cohecho o el soborno. Toda regulación del lobbismo debería evitar cualquier presunción de oscuridad sobre su práctica, lo cual no es incompatible con la exigencia de una total transparencia respecto a los intereses que representan los lobbistas. Sabiendo quién representa a quién, cualquier acción de influencia que vaya más allá del intercambio de información con el registro persuasivo propio de las relaciones públicas está ya tipificada como delito en gran parte de los códigos penales de los Estados de derecho.

Actividades

1. Reflexionad sobre la siguiente pregunta: ¿es posible el lobbismo como estrategia de comunicación simétrica bidireccional?
2. Visitad el sitio web Lobbying Database, así como otras web que consideréis oportunas, y analizad el porqué del ranking de los sectores económicos e industriales que presentan una mayor inversión en lobbismo.
3. Visitad los sitios web de los principales lobbies de Estados Unidos y elaborad una relación de los principales servicios ofertados. A continuación, analizad qué servicios son idiosincrásicos del sistema político estadounidense y cuáles pueden ofrecerse en cualquier lobby de Bruselas o Madrid.

Bibliografía

Bibliografía básica
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Bibliografía complementaria
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Milbrath, L. (1963). The Washington lobbyist. Chicago: Rand McNally.

Anexo

Balance del registro de grupo de interés
En su comunicación sobre el seguimiento del Libro Verde "Iniciativa europea en favor de la transparencia", la Comisión afirmó que abriría el Registro a los representantes de intereses en la primavera del 2008 y que un año después efectuaría una revisión del sistema.
Desde que se abrió el Registro en junio del 2008, en su nueva comunicación "Iniciativa europea en favor de la transparencia: el Registro de grupos de interés, un año después" difundida efectivamente un año después de la anterior (28 de octubre del 2009), la Comisión afirma que los ciudadanos han podido darse cuenta de la amplitud de la gama de intereses representados a nivel europeo. Han percibido que los responsables políticos europeos no actúan al margen de las preocupaciones e intereses de la sociedad civil, sino que interactúan con éstos de manera abierta y no excluyente, creando unas condiciones equitativas para todas las categorías de intereses. Como consecuencia, la Comisión Europea es hoy en día una de las pocas organizaciones públicas del mundo que ha establecido un marco práctico en favor de la transparencia en este ámbito.
Asimismo, la Comisión afirma que los resultados obtenidos hasta la fecha y la tendencia general que se observa en la actualidad confirman la validez de las opciones fundamentales adoptadas para el sistema, a saber: un enfoque facultativo, un nivel razonable de revelación de información financiera y que las declaraciones sean efectuadas por las organizaciones y no por personas físicas. El número de inscripciones realizadas en el primer año de su funcionamiento es la prueba de que el Registro constituye una base sólida para seguir avanzando y de que la introducción de nuevas mejoras podría contribuir a consolidarlo.

Consultoras profesionales/gabinetes de abogados que actúan como grupos de presión ante las instituciones de la UE

112

Bufetes de abogados

9

Gabinetes de asesores especializados en relaciones institucionales (public affairs)

61

Asesores independientes especializados en relaciones institucionales (public affairs)

29

Otras organizaciones (del mismo tipo)

13

Grupos de presión de las empresas ("representantes internos") y asociaciones profesionales

1.129

Empresas

276

Asociaciones profesionales

654

Sindicatos

56

Otras organizaciones (del mismo tipo)

143

ONG/grupos de reflexión

559

Organizaciones no gubernamentales/asociaciones de ONG

434

Grupos de reflexión

51

Otras organizaciones (del mismo tipo)

74

Otras organizaciones

214

Organizaciones académicas/asociaciones de organizaciones académicas

45

Representantes de religiones, iglesias y comunidades religiosas

8

Asociaciones de autoridades públicas

37

Otras organizaciones (del mismo tipo)

124

Número de representantes de intereses inscritos en el Registro de grupos de interés de la Comisión Europea a 10 de mayo del 2009

Las principales conclusiones al cabo de un año de funcionamiento del Registro fueron:
a) El Registro constituye un éxito, pese a que los gabinetes de abogados y los grupos de reflexión siguen yendo a la zaga.
A finales del 2009, el número total de inscripciones había superado ya el umbral de las 2.000. La Comisión ha observado un aumento constante de las inscripciones en el Registro durante los últimos dieciséis meses y su volumen sigue creciendo. Por consiguiente, la cobertura del Registro todavía no ha desarrollado todo su potencial. Pensad que algunas organizaciones manifestaron reparos respecto a la inscripción, preocupadas por las posibles consecuencias que su inclusión en el Registro podría tener para el tratamiento que reciben por parte de las autoridades fiscales nacionales.
Muchos de los principales profesionales que actúan como grupos de influencia ("de presión" dice la comunicación de la Comisión) en nombre de sus clientes en Bruselas se han inscrito en el Registro. La Comisión ha insistido en que, a fin de que el proceso de registro goce de credibilidad, deben declararse todos los clientes y, en varias ocasiones, ha suspendido a las organizaciones que no habían respetado este requisito. Con el tiempo, se ha logrado el cumplimiento. Se han registrado una gran cantidad de asociaciones profesionales –y su número no deja de aumentar–, así como grupos de influencia de las empresas ("representantes internos" o lobbistas in house), y esta tendencia no muestra signos de saturación por el momento. Aunque algunas organizaciones no gubernamentales hubieran preferido que el registro fuera obligatorio, se ha observado una evolución similar en el caso de las ONG, en particular entre las que forman parte de redes europeas, y lo mismo puede decirse de muchas de las que cooperan de manera regular con los servicios de la Comisión.
En contraste con estas tendencias favorables en términos generales, cabe señalar que, por desgracia, dos subcategorías de operadores siguen estando en su mayor parte fuera del Registro.
La primera la constituyen los bufetes de abogados que desempeñan actividades de representación de intereses de conformidad con la definición de la Comisión ("actividades que se realicen con el objetivo de influir en los procesos de elaboración de políticas y de toma de decisiones de las instituciones europeas"), que siguen sin registrarse en su mayoría. Aunque los abogados y los bufetes de abogados arguyen con cierta razón que las normas de confidencialidad que se aplican específicamente a su profesión les prohíben declarar quiénes son sus representados en los casos en los que actúan como abogados, es decir, cuando asesoran y representan a clientes en procedimientos judiciales o en pleitos, la mayor parte de los bufetes –si no todos– con sede en Bruselas también desempeñan actividades como lobbies en nombre de sus clientes, de manera similar a otros representantes de intereses cubiertos por esta iniciativa. La Comisión sigue manifestando su convencimiento de que se deben establecer condiciones equitativas para el registro y que todos los operadores que participan en actividades similares deberían ser tratados de la misma manera. La Comisión ha facilitado información detallada sobre la definición de las actividades que recaen tanto dentro como fuera del ámbito del Registro por lo que se refiere a los abogados y los bufetes de abogados. Este planteamiento ya ha servido para aclarar determinados puntos y debería facilitar el registro para las partes interesadas englobadas en esta categoría.
El otro grupo de influencia que muestra un balance registral bajo es el de los grupos de reflexión. La mayoría de ellos realiza valiosas contribuciones a las instituciones europeas mediante la producción de datos de alto valor basados en la investigación científica y académica y, por consiguiente, no quieren ser asimiladas a organizaciones con intereses específicos o con fines lucrativos. No obstante, sus contribuciones pueden tener como objetivo influir en las opciones y las orientaciones en las que basarán su actuación las instituciones europeas. Una serie de grupos de reflexión promueven la afiliación de nuevos miembros ofreciendo a los posibles interesados "oportunidades extraordinarias de participación en redes" y "la posibilidad de comunicar directamente con personalidades de alto nivel". También ofrecen una "participación garantizada en una amplia gama de actos de alto nivel" y debates que permitirán a los miembros "expresar su opinión sobre una serie de asuntos de gran actualidad". La Comisión recuerda que el Registro cubre todos los intereses representados –ya sean específicos o generales– y, por lo tanto, confía en que los grupos de reflexión se registren.
En general, la Comisión considera que, en su primer año piloto, el Registro ha recorrido un largo camino en términos tanto cuantitativos como cualitativos. Dado que el sistema se halla todavía en su fase de expansión, no es posible extraer conclusiones finales apoyándose únicamente en datos cuantitativos. El mundo del lobbismo es en sí mismo inestable e ilimitado.
b) Esta evolución significa que la inscripción en el Registro se está convirtiendo en un procedimiento normal para un número cada vez mayor de organizaciones.
El aumento constante de inscripciones en el Registro confirma que un número creciente de organizaciones lo está empezando a considerar un paso normal para quienes pretenden interactuar con las instituciones europeas dentro del pleno respeto de los principios de buena gobernanza y transparencia. En la actualidad el debate ya no gira en torno a la pregunta "¿por qué necesitamos un sistema de registro?" y se centra en la cuestión "¿cómo se puede mejorar el sistema?".
Un hecho significativo es que los lobbistas registrados, que se han comprometido voluntariamente a mantener una relación transparente con las instituciones europeas, se han adherido a un código de conducta común establecido por la Comisión o a otros códigos de contenido similar. Esto sitúa los intercambios entre los representantes de intereses, los titulares de cargos públicos y los funcionarios (quienes deben regirse, a su vez, por estrictas normas y códigos éticos) en un contexto ético más riguroso. El hecho de que algunas organizaciones hayan optado por ir todavía más lejos, comprometiéndose a respetar códigos profesionales específicos que son más estrictos que el código común o suministrando más información de la que se les exige, envía una señal positiva en lo que respecta a la evolución ética en los asuntos públicos europeos. A raíz de la "Iniciativa europea en favor de la transparencia", la cuestión de la regulación de la representación de intereses ha dado pie a varios debates y trabajos en varios países y organizaciones de la UE (Francia, Irlanda, Italia y Reino Unido).
Web recomendada

Lista de códigos de conducta profesionales que, de acuerdo con la información suministrada por los solicitantes de registro, contienen normas comparables al código de conducta de la Comisión:

https://webgate.ec.europa.eu/transparency/regrin/infos/codeofconduct.do?locale=en

c) El Registro se está convirtiendo en una referencia para los servicios de la Comisión.
El personal de la Comisión ha sido informado sobre el Registro y se le ha ofrecido formación al respecto. Una serie de instrucciones internas invitan a todo el personal a que utilice el Registro y lo promueva en sus contactos con los lobbistas. La Comisión continuará con estas actividades de sensibilización e información. Los servicios de la Comisión usan el Registro como referencia en sus contactos con los lobbistas. Sin embargo, cuando se decida celebrar consultas en el marco de grupos asesores o comités consultivos, las direcciones generales tienen la posibilidad de introducir criterios que incluyan un nivel mínimo de transparencia de cara al público, como la inscripción en el Registro. La Comisión considera que la ampliación de la inscripción en el Registro será una consecuencia natural de su utilización en la práctica por parte de sus servicios. Ello constituirá una ventaja para quien desee intervenir en cualquier proceso de diálogo o participación que supere el nivel de las consultas públicas básicas.
d) El sistema de autorregulación, reforzado por las orientaciones ofrecidas por algunas organizaciones, sigue siendo un elemento fundamental del sistema.
La autorregulación debería seguir siendo un componente clave del sistema. En este sentido, la Comisión señala que varias de las principales redes horizontales han recomendado a sus miembros que se registren. Algunas redes han facilitado incluso ayuda directa a sus miembros sobre la manera de abordar el proceso de registro. La Comisión es consciente de los esfuerzos particulares en este contexto, incluidos los realizados por los profesionales de la Asociación Europea de Consultoría en Asuntos Institucionales (EPACA) y de la Sociedad de Profesionales de Asuntos Europeos (SEAP), así como por el Grupo de Coordinación de la Sociedad Civil de la UE, en cooperación con la Alianza por la Transparencia y la Regulación Ética del Lobby (ALTER-EU). Estos esfuerzos van desde la elaboración de un simple documento explicativo a directrices más detalladas sobre los datos que se deben incluir en la revelación de información financiera y la manera de presentar la información solicitada.
La Comisión insta a todas las redes a que tomen ejemplo de estas buenas prácticas, ya que esto llevará a la larga a una aplicación coherente del sistema. Espera que los autores de dichas directrices las hagan públicas, de modo que esta labor pueda también llevarse a cabo de manera completamente transparente. En algunos casos, como parte de una activa campaña para fomentar la ampliación de los requisitos del registro a fin de incluir este tipo de información, las orientaciones que se facilitan proponen ir más allá y no limitarse únicamente a aportar el mínimo de información requerida. Éste es el caso del Grupo de Coordinación de la Sociedad Civil de la UE, en cooperación con la Alianza por la Transparencia y la Regulación Ética del Lobby (ALTER-EU). A juicio de la Comisión, estas prácticas se inscriben plenamente en la dimensión facultativa y de autorregulación del sistema.
Respecto a las mejoras, la Comisión distingue entre las relacionadas con los principios básicos y las de índole técnica y tecnológica. En referencia a estas últimas, las observaciones técnicas sobre cuestiones no relacionadas con los principios básicos (como la facilidad de utilización del sitio Internet, la presentación de la información, la disponibilidad de formularios PDF para los procedimientos internos, etc.) se han tenido en cuenta para las mejoras que la Comisión está introduciendo actualmente en el sistema.
Algunas observaciones presentadas por los lobbistas se refieren a cuestiones más de fondo y se centran en las posibles mejoras o correcciones que deberían incorporarse al sistema a la luz de la experiencia adquirida. Estas cuestiones, así como las líneas directrices de la labor que se está llevando a cabo para establecer un Registro único interinstitucional, se abordan a continuación.
a) Revelación de información financiera: ¿cómo aclarar las expectativas de la Comisión?
En lo referente al alcance de las actividades sobre las que debe facilitarse información, las organizaciones que se registran en la categoría destinada a lobbies de las empresas y asociaciones o federaciones profesionales (categoría II) siguen destacando las dificultades que encuentran para realizar una estimación de buena fe de los "costes vinculados a las actividades directas de estos grupos de presión con respecto a las instituciones europeas". Les gustaría contar con orientaciones más específicas sobre qué tipo de costes deben tenerse en cuenta en la definición de "actividades directas" y consideran que la situación actual es fuente de considerable incertidumbre, pues temen que su declaración pueda ser puesta en entredicho en cualquier momento.
De manera más general, los solicitantes de registro en otras categorías también piden directrices más específicas sobre las actividades y los costes que se deben tomar en consideración. Basándose en esta experiencia y en las directrices establecidas por algunas asociaciones, las indicaciones que actualmente figuran en los documentos interpretativos de la Comisión (por ejemplo, las preguntas más frecuentes (FAQ) publicadas en Internet) deben ser más específicas y ajustarse a los criterios siguientes:

  • Los solicitantes de registro deberían revelar información sobre todos los gastos imputables a actividades que se realicen con el objetivo de influir en los procesos de elaboración de políticas y de toma de decisiones de las instituciones europeas, independientemente del canal o medio de comunicación que se utilice (directo o indirecto, subcontratación, medios de comunicación, contratos con intermediarios profesionales, grupos de reflexión, plataformas, foros, campañas, etc.). Los eventos especiales, actos sociales y las conferencias recaen dentro del ámbito del Registro si se envían invitaciones a funcionarios o miembros de las instituciones europeas.

  • Las actividades que deben declararse en la revelación de información financiera del Registro son aquellas destinadas a todas las instituciones y órganos europeos, sus miembros y sus servicios, así como a las agencias europeas y su personal. Entre ellas se incluyen también aquellas actividades dirigidas a las representaciones permanentes de los Estados miembros, incluida la Presidencia del Consejo. Sin embargo, las actividades cuyo objetivo sea influir en las autoridades de los Estados miembros en las capitales de los países o en cualquier autoridad de nivel subnacional se consideran fuera del ámbito del Registro.

  • Por consiguiente, a fin de determinar si una actividad recae dentro del ámbito de la declaración, deberán responderse dos preguntas: ¿cuál es el propósito de la actividad y a quién va dirigida? A la luz de una aclaración anterior que figuraba en una comunicación COM(2008)323 final, en la que la Comisión excluía del ámbito del Registro todas las actividades "de respuesta a peticiones directas de la Comisión", puede añadirse una tercera pregunta, a saber: "¿de quién ha partido la iniciativa para emprender la actividad?". Teniendo en cuenta estas aclaraciones, el término directas se eliminará de la definición de los gastos que deberán declarar los solicitantes de registro de la categoría II, puesto que ha causado confusión.

En cuanto a la aclaración sobre el alcance de la exención relativa a las actividades de asistencia y asesoramiento jurídico, algunos interesados de la categoría de consultoras profesionales y gabinetes de abogados que actúan como lobbies ante las instituciones de la UE (categoría I) han pedido una definición más precisa de la exención que se aplica a algunas de sus actividades. Esto afecta, en particular, a las actividades específicas de los abogados, que recaen fuera del ámbito del Registro. El texto siguiente, que ya ha aparecido en un intercambio de cartas con una parte interesada, aporta la clarificación necesaria y se incorporará a los documentos explicativos (por ejemplo, las preguntas más frecuentes):

"No entrarán en el ámbito del registro los representantes de intereses (independientemente de quienes desempeñen la labor), las actividades de asesoramiento y los contactos con las instancias públicas destinados a aclarar a un cliente sobre una situación de Derecho, su situación jurídica específica, la oportunidad o la admisibilidad de una iniciativa de naturaleza judicial o administrativa en el marco de la legislación vigente, incluido el asesoramiento prestado a un cliente para ayudarle a organizar sus actividades en el respeto de la ley. Lo mismo es aplicable a la actividad de representación realizada en el marco de una conciliación o una mediación destinadas a evitar la presentación de un pleito ante una instancia jurisdiccional o administrativa. Este enfoque es válido para todos los sectores de actividad de la Comisión y no está limitado a determinados procedimientos particulares (competencia)."

Carta del Vicepresidente Kallas a la Délégation des Barreaux de France (DBF) de 6 de abril del 2009.

En lo que atañe a la transparencia y doble contabilidad, se formularon muchas preguntas sobre la "doble contabilidad", es decir, el hecho de que diferentes solicitantes de registro declaren varias veces los mismos costes (por ejemplo, una empresa podría incluir en su declaración la cantidad facturada por una consultora de relaciones institucionales a la que ha impartido instrucciones. Esta última debe hacer pública la lista de sus clientes, incluido el peso relativo de los clientes en su volumen de negocios. Por consiguiente, la misma cantidad de dinero se declarará dos veces). Debería introducirse la modificación siguiente: A partir de ahora no se excluye la doble contabilidad. Se espera que los solicitantes de registro garanticen la transparencia haciendo constar este tipo de situaciones en su declaración, utilizando los campos de texto de la declaración para facilitar explicaciones específicas como las que figuran a continuación:

"Nuestros costes estimados incluyen nuestros contratos con la empresa X que actúa como grupo de presión, nuestras cotizaciones de miembros abonadas a la asociación profesional Y" o "contribuimos en especie (personal, servicios, etc.) a las actividades de representación de intereses de nuestra federación Z".

Este enfoque parece ser el más simple y la mejor manera de abordar la cuestión de la doble contabilidad. Si el objetivo del Registro fuera facilitar detalles sobre la cantidad total de dinero gastado en todas las actividades para influir en las instituciones europeas, la doble contabilidad constituiría un problema, ya que daría lugar a una sobrestimación de esta cantidad. En realidad, el objetivo de la política de la Comisión no es realizar un análisis consolidado, sino aumentar la transparencia en el caso de cada uno de los solicitantes de registro. Por lo tanto, la inclusión de los mismos costes declarados por entidades diferentes no afecta al propósito fundamental del Registro, que es ofrecer información sobre cuánto gasta cada organización en actividades de representación de intereses.
Finalmente, en lo relativo a la revelación de información financiera (ajuste de los requisitos aplicables a la categoría I), a las organizaciones que se registran en la primera categoría (consultoras profesionales y gabinetes de abogados que actúan como lobbies ante las instituciones de la UE) se les pide que revelen información sobre el volumen de negocios que generan con su actividad de representación de intereses ante las instituciones europeas, así como la lista completa de sus clientes. Si deciden declarar el volumen de negocios en tramos, la segunda horquilla más elevada disponible en el formulario actual es "950.000 €-1.000.000 €" y la más elevada es ">1.000.000 €". En la práctica, el grado de transparencia que se espera de los solicitantes de registro con un volumen de negocios más pequeño es, por consiguiente, mayor que el que espera de los solicitantes de registro que generan un volumen de negocios superior. Para garantizar condiciones más equitativas para todos los solicitantes de registro, la lista de tramos debería extenderse más allá de su límite actual de un millón de euros.
A los solicitantes de registro también se les pide que declaren el peso relativo de sus clientes en el volumen de negocios mediante la asignación de un tramo a todos sus clientes. En la actualidad, los tramos se expresan en bandas de 50.000 euros o en diferenciales de 10 puntos porcentuales.
Este sistema implica que los solicitantes de registro que optan por utilizar los tramos expresados en porcentajes no reciben el mismo tratamiento, circunstancia que fue puesta de manifiesto por muchos gabinetes de asesores especializados en relaciones institucionales de menor tamaño y ONG. A los solicitantes de registro con un volumen de negocios elevado y muchos clientes que eligen la opción del porcentaje se les permite de hecho ser considerablemente menos transparentes que los solicitantes de registro con un volumen de negocios inferior y que representan sólo a unos cuantos clientes. De este modo, pueden ofrecer a sus clientes un nivel de confidencialidad sobre el volumen de sus contratos mayor que el de las empresas más pequeñas. Algunos consideran que esto constituye una discriminación, dado que virtualmente todos los clientes de los solicitantes de registro de mayor tamaño se sitúan en el tramo de 0-10%, mientras que con frecuencia el peso de los clientes de los solicitantes de registro de menor tamaño se repartirá de manera más amplia por toda la tabla de porcentajes. Para corregir este sesgo, la Comisión tiene previsto suprimir la opción del porcentaje e introducir en su lugar tramos diferenciados, en función del volumen de negocios declarado. La tabla se configurará de la manera siguiente:

Nivel de volumen de negocios en €

Magnitud del tramo en €

0-500.000

50.000

500.000-1 000.000

100.000

> 1.000.000

250.000
b) Facilitar el registro de los grupos de reflexión.
Los solicitantes de registro pueden elegir entre cuatro categorías (tres categorías corresponden a los operadores que se considera deberían registrarse; una categoría suplementaria engloba a otras organizaciones que, aunque no se mencionan en las comunicaciones pertinentes, pueden inscribirse si lo desean). Los grupos de reflexión deberían registrarse en la categoría III (ONG y grupos de reflexión). Dentro de esta categoría existe una subcategoría expresamente concebida para los grupos de reflexión, por lo que, de hecho, no debería existir ninguna confusión con las ONG. Para reforzar esta distinción, la categoría de "ONG y grupos de reflexión" debería dividirse en dos y crearse una nueva categoría específica para los grupos de reflexión.
c) Estimación del número de colaboradores activos en la representación de intereses.
La cuestión de cuántas personas representan intereses ante las instituciones de la UE sigue siendo objeto de gran atención en el exterior. Muchas partes interesadas también argumentan que el número de personas que se puede movilizar es un aspecto importante de la transparencia que ofrece el Registro. De hecho, muchos solicitantes de registro han revelado los nombres de las personas concretas de manera voluntaria, como ya se exige en el caso de los miembros de los lobbies acreditados para acceder al Parlamento Europeo. Por consiguiente, aunque se mantendrá el énfasis actual en las organizaciones, se pedirá a los solicitantes de registro que estimen el número de colaboradores activos en la representación de intereses, tal como está definido en el Registro.
d) Mecanismos de control y ejecución.
En los meses transcurridos se han presentado diez quejas, cuatro de las cuales fueron consideradas lo suficientemente graves como para justificar el inicio de un procedimiento administrativo. En tres casos no se demostró que hubiera habido infracción del código de conducta. Un solicitante de registro ha accedido a rectificar su declaración tras una breve suspensión. Otro aportó una explicación convincente que permitió a la Comisión cerrar la investigación sin adoptar otras medidas. Dado que algunas partes interesadas han pedido que se clarifique el mecanismo, la Comisión tiene previsto publicar una descripción más detallada de este procedimiento administrativo en una nota explicativa.
Por último, la cooperación interinstitucional es, junto a las conclusiones y las mejoras, el último criterio de evaluación citado por la Comisión. El Parlamento Europeo y la Comisión Europea procuran trabajar de común acuerdo con vistas a establecer un Registro común. En abril del 2009 un grupo de trabajo conjunto acordó una primera serie de medidas para alcanzar este objetivo y un conjunto de directrices, junto con un proyecto revisado de código de conducta. En espera de esa "ventanilla única", ambas instituciones han creado un sitio web conjunto de acceso a sus registros que ofrece a los ciudadanos una visión más general sobre quién desea influir en el proceso de toma de decisiones de las instituciones europeas, permitiendo el acceso a los sistemas existentes a través de una única página.
Web recomendada

Web creada por el Parlamento Europeo y la Comisión Europea para facilitar el acceso a sus registros; permite el acceso a los sistemas existentes a través de una única página:

https://europa.eu/lobbyists/interest_representative_registers/index_es.html