Grupos de influencia y construcción europea

  • Jordi Xifra Triadú

    Jordi Xifra Triadú

    Doctor en Publicidad y Relaciones Públicas. Profesor titular de Estrategias de relaciones públicas y comunicación corporativa del Departamento de Comunicación de la Universidad Pompeu Fabra (UPF), donde lidera la línea de investigación sobre comunicación y grupos de influencia de la Unidad de Investigación en Comunicación Audiovisual (UNICA).

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Introducción

Allí donde hay poder, hay lobbismo. A más poder, más lobbistas. Por tanto, el desarrollo de un sistema europeo de intermediación de intereses ha corrido paralelo al aumento de las competencias de la Unión Europea. Si bien es cierto que los grupos de interés son inherentes a la construcción europea, su estilo e intensidad han ido evolucionando a lo largo del tiempo a raíz de las sucesivas ampliaciones y, en especial, tras las reformas institucionales derivadas del Acta Única Europea y de los tratados de Maastricht y Niza. Como recuerda Morata (1999), incluso algunos autores se refieren al lobbismo comunitario en contraposición a los respectivos estilos de influencia de los Estados miembros.
En efecto, en la actualidad, a escala comunitaria, existe no sólo un amplio espectro de organizaciones transnacionales representantes de intereses europeos, sino que numerosos observadores constatan una reorientación de los grupos de influencia nacionales ante la Unión Europea.
El sistema legislativo europeo se estructura a través de múltiples niveles, lo que obliga a los grupos de influencia nacionales, si quieren representar y defender eficazmente los intereses de sus miembros en el proceso de elaboración de la política europea, a organizarse de manera que puedan acceder a las instituciones comunitarias y a sus autoridades públicas nacionales. Pero la adaptación al proceso comunitario debería revelarse más difícil, pues la lógica de la influencia europea difiere de la lógica de la influencia nacional; es decir, cuando la estructura institucional y los procesos dominantes en el seno de la arena política concernida son distintos.
La Unión Europea ha desarrollado progresivamente un sistema de gobierno basado en redes cuya principal característica es una estructura cooperativa de los mecanismos de toma de decisiones que incluye a actores europeos y nacionales de los sectores público y privado, inmersos en multitud de negociaciones multilaterales, a comités y a redes de resolución de problemáticas, creadas de origen y coordinadas por la Comisión Europea (Quittkat, 2002).
Esta situación ha supuesto que el fenómeno de la imbricación de los grupos de influencia en el proceso de construcción europea haya constituido un objeto de estudio privilegiado para los académicos. Así, estas investigaciones conocieron dos etapas sucesivas. Desarrollado a partir de la década de 1950 por los neofuncionalistas, el estudio de los grupos de influencia en el contexto europeo abandona el carácter holista de sus inicios con la emergencia de aproximaciones denominadas "de medio alcance" durante la década de 1980, las cuales sólo retoman en parte las hipótesis de los primeros trabajos.
Estos antecedentes explican la estructuración de este módulo en sus dos primeros apartados. En primer lugar, y sin ánimo de ser exhaustivos –pues corresponde al ámbito de otras ramas del saber–, es necesario ofreceros una visión muy general no sólo de las principales instituciones comunitarias, sino también de los procesos de toma de decisiones que explican el complejo entramado que constituye el sistema político de la Unión Europea. Una vez contextualizado el fenómeno, el segundo apartado se ocupa de ofrecer una visión de la europeización de los grupos de influencia en el sentido expuesto anteriormente: cómo han sido analizados por las corrientes del pensamiento sociológico-político y, en especial, el neofuncionalismo, a partir de la construcción europea.
Los motivos para practicar el lobbismo en Bruselas son innumerables. La principal razón estriba en el hecho de que están en juego ganancias o pérdidas evidentes en términos de regulaciones, financiación o influencia política (Morata, 1999). A lo que hay que añadir la complejidad del sistema decisorio, más fragmentado organizativamente, menos integrado jerárquicamente y más competitivo que los sistemas nacionales, lo que favorece una accesibilidad mucho mayor. El análisis de esta accesibilidad cierra este módulo necesario para comprender por qué aquellos de vosotros que os dediquéis a la práctica del lobbismo tenéis el 90% de posibilidades de fijar vuestro lugar de trabajo, ocasional o permanentemente, en alguna de las ciudades que acogen las principales instituciones de la Unión Europea y, principalmente, Bruselas (sede de la Comisión) y Estrasburgo (sede del Parlamento Europeo).

Objetivos

Los objetivos que el estudiante debe alcanzar con este módulo didáctico son los siguientes:

  1. Conocer los diferentes enfoques doctrinales sobre la participación de los grupos de influencia en la construcción europea.

  2. Ser capaz de comprender el papel de los grupos de influencia en el proceso de integración europea.

  3. Conocer los rasgos esenciales del proceso de toma de decisiones de las principales instituciones de la Unión Europea.

  4. Distinguir las peculiaridades de la intervención de los grupos de influencia ante las instituciones comunitarias en función de las características de éstas.

  5. Entender la importancia de las consultas y la comitología a la hora de influir ante los poderes públicos de la Unión Europea.

1.El contexto: el proceso de toma de decisiones en la Unión Europea

La Unión Europea (UE) se ha convertido en el principal escenario de la práctica del lobbismo nacional, es decir, el practicado por los grupos de influencia y otras organizaciones españolas –mucho más que los centros de poder nacionales–, hasta el punto de devenir uno de los principales escenarios de las relaciones públicas internacionales. Esto se debe a varias razones:
1) Como veremos en este módulo, la actuación de los grupos de influencia, y muy especialmente sus prácticas lobbísticas, está estrechamente ligada a la construcción europea; no sólo porque la singular estructura de la toma de decisiones comunitaria favorezca su ejercicio, sino porque el lobbismo ha contribuido a la riqueza de los debates europeos.
2) El grado de renuncia de soberanía de los Estados miembros no es elevado. Al no haberse construido un modelo federal europeo, los intereses nacionales están muy presentes en esos mismos debates.
3) Las decisiones comunitarias son más técnicas que políticas, lo que requiere un grado de información para quienes las toman que muchas veces escapa a su formación.
4) Todos estos motivos se ven multiplicados por la continuación de la construcción europea y su ampliación a nuevos miembros, a pesar del resultado del referéndum británico del 23 de junio de 2016, que se muestra a favor de salir de la UE.
5) La ampliación de los poderes de la Comisión a partir del Tratado de la Unión Europea, más conocido como Tratado de Maastricht, en vigor desde 1993.
6) El creciente papel legislativo que ha adquirido y continuará adquiriendo el Parlamento Europeo, después del Tratado de Lisboa, que a partir de 2009 amplió las áreas sujetas a proceso de codecisión. Esto ha propiciado la radicación y creciente desarrollo del número de lobbistas en las sedes parlamentarias de Estrasburgo y Bruselas.
Hablar de proceso legislativo europeo se hace difícil. La estructura orgánica de las instituciones comunitarias, aunque se corresponde en la forma con un sistema político occidental, anida un proceso legislativo atípico que, dada su falta de notoriedad y comunicación a la opinión pública, conduce a no pocas confusiones.
La importancia de las instituciones comunitarias en el mapa normativo de los Estados miembros es enorme. Más del 75% de las normas que obligan a los españoles se producen en Bruselas. La UE es una organización en la que los Estados han cedido parte de su soberanía y cuenta con un sistema institucional propio en el que se toman decisiones en todas aquellas competencias que le confieren los tratados.
El proceso de toma de decisiones en la UE es, en la mayor parte de los casos, fruto de la interacción y la coordinación entre las principales instituciones comunitarias. La Comisión Europea, el Parlamento Europeo y el Consejo de la UE, el denominado "triángulo institucional", son los principales actores de este proceso. Además, otros órganos como el Comité Económico y Social, el Comité de las Regiones, el Tribunal de Cuentas o el Comité Económico y Financiero intervienen en este proceso.
Existen diferentes modalidades de procedimiento de toma de decisiones en el ámbito legislativo consagradas en los tratados. Dependiendo de la materia que se vaya a regular se deberá iniciar un camino legislativo u otro. Los tipos de procedimiento son: codecisión, dictamen conforme, consulta y cooperación. Estas modalidades se han ido incorporando o reformando en los diferentes tratados, ajustando o simplificando los procesos o ampliando las materias que tratar.

1.1.El proceso de toma de decisiones y su evolución en los tratados

El Tratado de Roma de 1957 dotó a la Comisión de un poder de iniciativa y de negociación (sobre todo en el ámbito legislativo y de las relaciones económicas exteriores), dio al Consejo el poder de decisión y otorgó un papel meramente consultivo al Parlamento Europeo. Se trataba, por tanto, de un sistema que daba todas las prerrogativas a los Estados miembros a través del Consejo.
Con el desarrollo y la profundización del ordenamiento jurídico comunitario, este reparto de competencias, que favorecía demasiado a los intereses de los Estados miembros –debido al casi nulo poder de decisión del Parlamento Europeo– dio lugar a un sistema más democrático y equilibrado a través del constante refuerzo de la posición del Parlamento. En 1979 se celebraron las primeras elecciones al Parlamento Europeo por sufragio universal directo. El Acta Única Europea (1986) y, sobre todo, el Tratado de Ámsterdam (1997), supusieron otros dos hitos importantes en este fortalecimiento del papel del Parlamento Europeo: el Acta única le otorgó el poder de autorizar o no la ratificación de los tratados de adhesión y de asociación de terceros países, que se hizo extensivo a otros tratados internacionales, en virtud del Tratado de Maastricht (1992).
El Tratado de Ámsterdam (1997) representó un progreso considerable en la vía de la democratización de la UE al simplificar el procedimiento de codecisión, que permite una mayor intervención del Parlamento, y extenderlo a nuevos ámbitos. De esta manera, la codecisión ha pasado a ser el procedimiento normativo habitual de la UE.
El Tratado de Lisboa (2007), en vigor desde 2009, aumentó la capacidad de la UE y del Parlamento para actuar y pronunciarse; amplió las plenas competencias legislativas del Parlamento además de cuarenta ámbitos nuevos, como la agricultura, la seguridad energética, la inmigración, la justicia y el fondo de la UE; y lo pone en pie de igualdad con el Consejo, que representa a los gobiernos de los Estados miembros. El Parlamento también obtiene competencias para aprobar la totalidad del presupuesto de la UE junto con el Consejo, y para anular los acuerdos internacionales de la Unión.
Fuente: Parlamento Europeo
Fuente: Parlamento Europeo
El Tratado de Ámsterdam (1997) representó un progreso considerable en la vía de la democratización de la UE al simplificar el procedimiento de codecisión, que permite una mayor intervención del Parlamento, y extenderlo a nuevos ámbitos. De esta manera, la codecisión ha pasado a ser el procedimiento normativo habitual de la UE.

1.2.Actores del proceso decisorio europeo

En su estructura, la Administración europea se inspira en el sistema administrativo francés, ya que en la época de su constitución Francia era, de entre los seis países fundadores, la potencia administrativa más completa.
La influencia francesa se ha traducido en la estructura del aparato burocrático de la UE. Así, los comisarios están asistidos por un gabinete; las direcciones generales asumen una función similar a la del sistema administrativo francés (y también español, pues nuestra Administración también se basa en el modelo galo) y existe un Secretariado General. Al igual que el Consejo de Ministros nacional, el Colegio de Comisarios –donde se aprueban los proyectos normativos– se reúne, como mínimo, semanalmente.
Estas coincidencias formales no deben, sin embargo, esconder diferencias de dinámica, ya que el sistema administrativo europeo es eminentemente híbrido. Así, sea cual sea la decisión que se pretenda tomar, su preparación hace que el expediente normativo deba presentarse ante varias instituciones, lo que provoca que el proceso sea largo y pesado.
Lo primero que hay que destacar es que los poderes y funciones comunitarios se reparten entre distintas instituciones, principalmente:

  • El Consejo Europeo, que es la reunión de jefes de Estado o de Gobierno de los países miembros de la Unión, encargado de orientaciones de política general.

  • El Consejo (o Consejo de la Unión Europea), que es la reunión de los ministros de los países miembros; es el principal órgano de decisión. Se trata de un ente abstracto, pues tiene tantas formas como ministros hay en los gobiernos: Industria, Sanidad, Agricultura, Educación, etc. Su presidencia es semestral y rotatoria.

  • La Comisión Europea, que tiene, entre otras, la función de iniciativa de los proyectos legislativos, ejecuta las decisiones y vigila el respeto al derecho comunitario.

  • El Parlamento Europeo, que inviste y controla a la Comisión, participa en la elaboración del presupuesto, opina sobre la legislación europea y puede, en determinados casos, reorientarla.

  • El Tribunal de Justicia, que dirime los litigios, se pronuncia sobre la interpretación y la correcta aplicación de la normativa europea.

  • El Comité Económico y Social (CES), que recoge la opinión de los representantes de los círculos socioeconómicos.

  • El Comité de las Regiones (CR), que recoge la opinión de los representantes de las colectividades territoriales.

  • El Tribunal de Cuentas, que es el guardián de la ortodoxia financiera.

Lo esencial del juego institucional se desarrolla entre los tres actores principales: Consejo, Comisión y Parlamento, con el Tribunal de Justicia como árbitro.
La toma de decisiones políticas en la UE
La toma de decisiones políticas en la UE
La Comisión Europea inicia el procedimiento elaborando una propuesta relativa a la medida comunitaria que se desea adoptar. Dicha elaboración corre a cargo del servicio de la Comisión responsable del ámbito correspondiente, para lo cual éste consulta en numerosas ocasiones a expertos nacionales. La Comisión no está obligada a acatar las opiniones de estos expertos, aunque éstas son importantes, sobre todo para valorar el éxito que pueda tener la propuesta ante el Consejo y el Parlamento. El proyecto preparado por la Comisión es debatido por los miembros de ésta y se adopta finalmente por mayoría simple. A continuación se presenta al Consejo como "propuesta de la Comisión", junto con una amplia exposición de motivos.
Cuando el Parlamento Europeo es consultado sobre la propuesta, elaborada y enviada por la Comisión, ésta se traslada, en primer lugar, a la comisión parlamentaria competente, que elabora un informe acompañado de un proyecto de resolución legislativa. A continuación, el Parlamento aprueba la resolución legislativa, por lo general en sesión plenaria. Además, el Parlamento puede aprobar resoluciones a iniciativa propia y pedir a la Comisión, por mayoría de sus miembros, que presente una determinada propuesta que considere oportuna.
Como hemos dicho, el Consejo está compuesto por los ministros competentes en la materia de la que versa la propuesta de la Comisión. Su composición es, pues, variable. Las decisiones se preparan en el seno de los grupos de trabajo y del Comité de Representantes Permanentes (COREPER), compuesto por representantes permanentes de los Estados Miembros ante la UE (COREPER II) o sus adjuntos (COREPER I). La modalidad más utilizada para la aprobación de una propuesta en el seno del Consejo es la mayoría cualificada. En ella, los Estados tienen un número de votos asignado según su población pero primando a los más pequeños. A cambio, los grandes obtuvieron que cualquier Estado Miembro pueda exigir el requisito de no sólo una mayoría cualificada de votos asignados sino también del porcentaje de población de la Unión Europea que representan. La mayoría cualificada se utiliza en cuestiones relacionadas con el mercado único, competencia, agricultura, o transportes.
La mayoría cualificada
La mayoría cualificada es el sistema de votación más utilizado en el Consejo.
Se aplica para adoptar las decisiones del Consejo en el marco del procedimiento legislativo ordinario, también llamado procedimiento de codecisión. Aproximadamente el 80% de toda la legislación de la UE se adopta según dicho procedimiento.
Desde noviembre de 2014 se aplica al Consejo un nuevo cálculo para la votación por mayoría cualificada: cuando el Consejo vota una propuesta de la Comisión o del alto representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, deben cumplirse dos condiciones para alcanzar la mayoría cualificada:

  • El 55% de los Estados miembros deben votar a favor -lo que en la práctica significa 16 de los 28 Estados miembros actuales.

  • Los Estados miembros favorables a la propuesta deben representar como mínimo el 65% de la población total de la UE.

Este nuevo procedimiento también se conoce como regla de la "doble mayoría".
Fuente: Consejo de la Unión Europea
Otro tipo de decisiones se toma por unanimidad, como las de tipo fiscal, o ciertos aspectos de la seguridad social. También se utiliza para realizar cualquier cambio en la propuesta de la Comisión. Esta modalidad supone el peligro de que, a través del veto que puede presentar un solo país, el tema tratado se ralentice excesivamente. Finalmente, la mayoría simple es otra de las modalidades existentes, pero se utiliza en contadas ocasiones, como ocurre, por ejemplo, con las cuestiones de procedimiento.
Decíamos que el proceso de toma de decisiones de la UE es pesado y largo. Es pesado porque involucra a numerosos protagonistas: instituciones, Estados y actores públicos y privados (grupos de interés, empresas, etc.). A decir verdad, la multiplicidad de los intervinientes no es una especificidad comunitaria. Los funcionarios territoriales o nacionales, que conocen la burocracia desde el interior, también constatan que la decisión pública no se toma en un único lugar.
Y el proceso es largo porque está asociado a numerosos niveles jerárquicos y supone varios estadios. Implica a distintas entidades administrativas, diferentes servicios técnicos y, a menudo, a diferentes órganos consultivos, cada uno con una visión propia. En Europa, lo colegial es norma, por lo que la consecuencia es una competencia entre las mismas instituciones: las instituciones son mundos rivales donde el poder se negocia diariamente.
En el Consejo, cada ministro defiende una postura nacional, sin esconder que responde a los intereses de su país. En la Comisión, las divergencias no provienen tanto de las nacionalidades como se suele pensar, sino de los juegos de poder. La naturaleza colegial de los comisarios los conduce, junto con sus gabinetes, a forjarse un juicio sobre todos los asuntos y no únicamente sobre las materias de sus respectivas competencias. En los servicios técnicos, la competencia se establece entre estructuras con vocación de intervenir conjuntamente en la preparación de una decisión, teniendo misiones, doctrinas y, en ocasiones, voluntades divergentes.
Este contexto institucional competitivo, que favorece la actuación de los grupos de influencia por la pluralidad de públicos objetivo a los que pueden dirigirse, está también en la raíz misma del desarrollo del lobbismo parlamentario europeo, que los asimila al sistema parlamentario estadounidense. En efecto, las divergencias en el seno del Parlamento Europeo no son sólo de naturaleza ideológica, sino también nacional. Esto lleva a que asuntos que afecten a los intereses de un sector profesional de un determinado país (por ejemplo, los productores de avellanas españoles) sean defendidos o rechazados (en función de su impacto, positivo o negativo, respectivamente) por todos los eurodiputados de ese país, independientemente del grupo parlamentario al que estén ideológicamente adscritos (socialistas, populares, verdes, etc.).
La complejidad de los procedimientos y la multiplicidad de intervinientes implican demoras: elaborar un texto de importancia media exige un tiempo que puede parecer increíble para una persona no iniciada. Para elaborar un primer borrador de una directiva, la Comisión necesita como mínimo un año que se dedica a estudios previos, consulta de expertos, etc. Entre la presentación de un proyecto al Consejo y su adopción definitiva pueden transcurrir al menos dos años, aunque en ocasiones transcurren más. Si a eso añadimos que, una vez publicada la directiva en el Diario Oficial de la Unión Europea, corresponde a los Estados miembros trasponerlas a su ordenamiento jurídico nacional, la eficacia directa para los ciudadanos puede alargarse un par de años más.

Norma

Naturaleza

Alcance

Ejecución

Reglamento

Es obligatorio en todos sus elementos. Establece los objetivos que se deben conseguir y las modalidades para conseguirlos. No pueden aplicarse incompleta o selectivamente.

General, es decir impersonal. Afecta a conjuntos y no a individuos o empresas identificables.

Directamente aplicable a todo Estado miembro. Su transposición al derecho nacional es automática.

Directiva

No es obligatoria en todos sus elementos. Obliga a todo Estado miembro en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios.

General en la práctica, aunque no de derecho.

Varía según el Estado miembro, ya que la directiva se basa en una obligación de resultado.

Decisión

La decisión (del Consejo o de la Comisión) es un acto obligatorio para todos sus destinatarios.

Específico. Se dirige a un individuo, a una empresa o a un Estado definido.

Es un instrumento de ejecución administrativa del Derecho comunitario.

Recomendación y dictamen

Coexisten recomendaciones de la Comisión y del Consejo.

No son vinculantes. No son pues fuentes del derecho, sino útiles instrumentos de orientación de los comportamientos y las legislaciones nacionales. Se dirigen a los estados y a los actores económicos.

Tipología de la normativa comunitaria

Entrar en la lógica comunitaria impone a los grupos de influencia una serie de pautas de actuación. En efecto, el debate europeo es: 1) una confrontación de intereses y un mundo de confrontaciones; 2) que está dominado por el rol esencial del tiempo; 3) basado en orientaciones a largo plazo; 4) así como una tecnocracia predominantemente jurídica; 5) un intercambio de información; 6) un intercambio multicultural, y 7) un juego con numerosos participantes en estructuras complejas. Por tanto, las ventajas que posee para la intervención de los grupos de influencia son, respectivamente, las siguientes:
1) estar presentes: los representantes diplomáticos no son suficientes por sí solos;
2) vigilar y ser estratégicos: las acciones eficaces son las que se ejercen durante el proceso decisorio;
3) conocer las orientaciones a largo plazo: basta con leer y escuchar;
4) estar atentos a los procedimientos, a la jurisprudencia y a la legitimidad fundada sobre la base jurídica;
5) aportar información: los tecnócratas necesitan hechos y cifras.
6) estar abierto a las culturas: entrar en la lógica de los demás y, para ello, escucharlos,
7) y emprender acciones múltiples (por ejemplo, en la Comisión, no contentarse con ver a una sola Dirección General) y buscar alianzas y coaliciones.

1.3.Procedimientos

Como hemos señalado, la elección del proceso de decisión depende de la materia de la que se trate y, por tanto, del fundamento jurídico sobre el que se basa la iniciativa. Al ser la Comisión la responsable de la iniciativa legislativa, es ella quien debe establecer dicho fundamento jurídico, basado en una serie de criterios objetivos que son objeto de control jurisdiccional.
La elección del fundamento jurídico es esencial, puesto que en unas ocasiones éste remitirá a un proceso de codecisión y en otras, a un proceso de consulta. No olvidemos que dentro de cada uno de estos procedimientos el peso de las instituciones es distinto, de modo que el Parlamento Europeo podrá ser en ocasiones un mero órgano de consulta (consulta) y, en otras, un verdadero colegislador (codecisión).
1.3.1.El procedimiento de codecisión
El procedimiento de codecisión fue introducido por el Tratado de Maastricht (1992). El Tratado de Ámsterdam lo simplificó y extendió su campo de aplicación. Las fases del procedimiento de codecisión son las siguientes:
a) Propuesta de la Comisión.
b) Primera lectura del Parlamento. El Parlamento delibera acerca de la propuesta de la Comisión y remite su dictamen al Consejo. En esta fase, existen algunos asuntos en los que la consulta al CES y al CR es obligatoria.
c) Primera lectura del Consejo. Si el Parlamento no realiza enmienda alguna a la propuesta de la Comisión, o si el Consejo adopta todas las enmiendas propuestas por el Parlamento, el Consejo puede adoptar el acto jurídico en esta fase del procedimiento. De lo contrario, el Consejo adopta una "posición común", sobre la base de la propuesta de la Comisión, de los dictámenes del Parlamento, de los comités y de sus propias convicciones.
d) Segunda lectura del Parlamento Europeo. A partir de la comunicación de la posición común del Consejo, el Parlamento Europeo dispone de un plazo de tres meses para pronunciarse.

  • Si el Parlamento Europeo aprueba la posición común del Consejo o no se pronuncia en un plazo de tres meses, se considera que el acto jurídico ha sido adoptado de acuerdo con la posición común.

  • Si el Parlamento Europeo rechaza la posición común por mayoría absoluta de sus miembros, el procedimiento concluye inmediatamente con la no adopción del acto.

  • Si el Parlamento Europeo adopta, por mayoría de sus miembros, enmiendas a la posición común (respecto a las cuales la Comisión emitirá un dictamen), el Consejo es consultado de nuevo.

e) Segunda lectura del Consejo. El Consejo decide por mayoría cualificada sobre las enmiendas del Parlamento, pero debe aprobar por unanimidad aquellas que hayan recibido el dictamen negativo de la Comisión.

  • El acto se adopta si el Consejo, a lo sumo tres meses después de su recepción, aprueba la totalidad de las enmiendas del Parlamento.

  • Si el Consejo rechaza algunas enmiendas o no alcanza la mayoría necesaria para su aprobación (se requiere unanimidad si la Comisión ha emitido un dictamen negativo respecto a las enmiendas del Parlamento Europeo), se convoca el Comité de Conciliación en un plazo de seis semanas.

f) Conciliación. El Comité de Conciliación, compuesto paritariamente por 15 miembros del Consejo y 15 representantes del Parlamento Europeo, con la asistencia de la Comisión, que intentará que ambas instituciones lleguen a un acuerdo, examina la posición común sobre la base de las enmiendas del Parlamento Europeo. Dispone de seis semanas para elaborar un proyecto común.

  • Si el comité no aprueba un proyecto común en el plazo previsto, el procedimiento concluye con la no adopción del acto.

  • Si el comité aprueba un proyecto común, éste es sometido al Consejo y al Parlamento para su aprobación.

g) Fin del procedimiento. El Consejo y el Parlamento Europeo disponen de seis semanas para la aprobación. El Consejo decide por mayoría cualificada y el Parlamento por mayoría absoluta de los votos expresados.

  • El acto es adoptado si el Consejo y el Parlamento Europeo aprueban el proyecto.

  • El procedimiento concluye con la no adopción del acto cuando, expirado dicho plazo, no se haya producido la aprobación de una de las dos instituciones.

El procedimiento de codecisión
El procedimiento de codecisión
1.3.2.El procedimiento de dictamen conforme
El procedimiento de dictamen conforme fue instituido en el Acta Única Europea (1986). En virtud del mismo, el Parlamento Europeo examina un proyecto emitido por el Consejo y decide sobre su aprobación por mayoría absoluta de los votos expresados. Por tanto, el Parlamento Europeo no goza de un margen de acción directo en materia de contenido: no puede proponer enmiendas o imponer su parecer en el procedimiento de aprobación, sino que se limita a la aprobación o el rechazo del acto jurídico presentado.
Entre otros, este procedimiento se prevé para la adhesión de estados a la UE, la celebración de acuerdos de asociación y otros acuerdos básicos con terceros países, o el nombramiento del presidente de la Comisión Europea. El Tratado de Ámsterdam extendió su aplicación al caso de las sanciones aplicables a violaciones graves y persistentes de los derechos fundamentales por parte de un Estado miembro.
1.3.3.El procedimiento de consulta
El procedimiento de consulta es la forma más antigua de procedimiento normativo comunitario. Desde la introducción de los procesos de cooperación y codecisión, su uso se ha reducido paulatinamente. Sin embargo, se sigue aplicando a los asuntos "sensibles", para los que todavía es necesaria la unanimidad en el Consejo (cuestiones fiscales, política industrial, ordenación del territorio o gestión de los recursos hidráulicos, entre otros), así como a dos materias en las que rige la mayoría cualificada (política agrícola y política de la competencia).
Con arreglo a este procedimiento, el Consejo debe conocer el dictamen del Parlamento Europeo y, en algunos casos, del CES y del CR. Esta consulta es obligatoria, y su ausencia convierte el acto en ilegal y anulable por el Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea.
1.3.4.El procedimiento de cooperación
El procedimiento de cooperación fue el más utilizado para la consecución del Mercado único. Sin embargo, el Tratado de Ámsterdam redujo su ámbito de aplicación en beneficio del procedimiento de codecisión. En la actualidad, la cooperación se limita exclusivamente al ámbito de la Unión Económica y Monetaria. Su desarrollo es similar al del procedimiento de codecisión, con una segunda lectura prevista tanto en el Consejo como en el Parlamento Europeo, pero sin la presencia ni la participación del Comité de Conciliación.
El procedimiento de cooperación
El procedimiento de cooperación

2.Los grupos de influencia en la construcción europea

Los grupos de influencia forman parte de la integración europea desde los inicios, en la década de 1950. No obstante, a pesar de esa presencia real, su análisis no preocupó mucho a los investigadores. Hubo que esperar a que la integración europea resurgiera en la agenda pública con el Acta Única.

2.1.Los grupos de influencia en los trabajos fundacionales: la perspectiva neofuncionalista

La discusión científica inicial que estructuró las investigaciones sobre la integración europea durante un largo período se inscribe en la perspectiva del neofuncionalismo, que otorgaba a los grupos de influencia un rol primordial en el proceso de integración. El neofuncionalismo, desarrollado a finales de la década de 1950 por Haas (1958) y liderado posteriormente por Lindberg (1963), respalda la hipótesis de que la integración europea es un proceso determinante en el que una acción precisa, ligada a un objetivo dado, crea una situación en la que el objetivo inicial sólo puede garantizarse implantando acciones complementarias que son sucesivamente condiciones futuras y una necesidad para otras acciones. El interés principal de este enfoque es estudiar las condiciones y probabilidades según las cuales un sistema interestatal podría desarrollarse en el marco de una organización supranacional.
Los neofuncionalistas, que pertenecen a la escuela liberal de las relaciones internacionales, defienden también la hipótesis de que los actores que producen un efecto engranaje (spill-over) son los no estatales, más que los estados soberanos. Los intereses sociales nacionales exigen una mayor integración política europea para conseguir promover sus intereses económicos o sus ideales. Paralelamente, la Comisión Europea desea que sus poderes sean ampliados para aumentar la influencia de las instituciones comunitarias en los resultados políticos. La probada capacidad de las instituciones europeas de encontrar soluciones a problemas específicos que trascienden las fronteras nacionales es considerada como la razón por la que algunos actores sociales han transferido sus expectativas, prácticas políticas y sus anhelos a escala europea.
Así, para los autores neofuncionalistas, la integración europea debe conducir a una reformulación y a una reconstrucción de los intereses sociales y sectoriales de los actores más afectados por las políticas europeas. Esta mutación de los intereses conduciría a su vez a la formación de una representación transnacional de los intereses que, de retorno, afectaría a las expectativas e identidades de estos actores, y probablemente a su representación política. A largo plazo, pues, el proceso de integración europea conduciría a una identidad europea de los modos de representación política propiamente europeos.
A pesar de los postulados neofuncionalistas, la relación de causalidad entre las actividades de los grupos de influencia y la profundización de la integración europea no es, en general, fácil de establecer. Aunque algunos estudios podían todavía "probar" el cambio político derivado de la influencia y presión de los grupos de interés en las décadas de 1950 y 1960, la situación se complica en las dos décadas siguientes, donde la primacía de lo político parecía estar en el orden del día. La suposición general de que el aumento del número de federaciones europeas de grupos nacionales era paralelo al de los centros con poder de decisión de la Comisión (Meynaud y Sidjanski, 1971) no ha podido ser confirmada empíricamente. Incluso, para algunos autores, la relación causal es la contraria.

2.2.El lobbismo como punto de inflexión

Las negociaciones del Acta única a mediados de la década de 1980 impulsaron los dos debates: por una parte, sobre la influencia de los actores no estatales en la integración europea y, por la otra, sobre el desarrollo de un modelo de representación de interés comunitario. Este impulso se debe a una observación empírica: ampliamente desarrollada durante las décadas de 1970 y 1980, la práctica del lobbismo ha crecido, especialmente a favor de la implantación del gran mercado interior. En 1992, la Comisión estimaba que había unos 3.000 grupos de influencia instalados en Bruselas, con cerca de 10.000 empleados trabajando en el sector del lobbismo, una cifra que hoy se presenta un poco exagerada (Greenwood, 2003a).
En el contexto del primer debate, se oponen dos enfoques sobre la influencia de los grupos de interés en el proceso de integración europea. Por un lado –siguiendo en el espectro neofuncionalista–, Sandholtz y Zysman (1992) afirman que las grandes federaciones de empresarios habían desempeñado un rol determinante en la elaboración del proyecto de mercado único. Años más tarde, Sweet y Sandholtz (1998) publican una nueva investigación con el fin de redefinir el neofuncionalismo y, en concreto, el fenómeno del engranaje. Estos autores establecen tres variables que están estrechamente ligadas en un sistema de interdependencia mutua: el desarrollo de una sociedad transnacional, la capacidad de las organizaciones transnacionales de aplicar agendas de integración y la estructura de las normas comunitarias. Esta interdependencia es la que determina la integración europea, que está ligada a un círculo de acontecimientos.

"Los grupos de interés que se instalaron en Bruselas para hacer lobbismo crearon un conjunto de legislación, así como los litigios ulteriores. El aumento de la reglamentación llevó luego a la creación de un mayor número de oportunidades para las empresas exportadoras de crear nuevos mercados. Nuestros resultados confirman que este círculo de acontecimientos ha institucionalizado la organización de la Unión Europea así como la de los actores privados en la economía".

Fligstein y Stone Sweet, 2001, pág. 32.

Contrariamente a esta perspectiva, Moravcsik (1993) ha rechazado la idea de la influencia de los grupos de interés sobre las decisiones comunitarias y, desarrollando un nuevo enfoque desde el intergubernamentalismo neoliberal, ha intentado demostrar empíricamente que son los gobiernos nacionales quienes hacen avanzar o frenan la integración europea.
Estas dos aproximaciones al fenómeno que nos ocupa, independientemente de su validez, coinciden en un extremo: el lobbismo ante las instituciones comunitarias eclosionó a mediados de la década de 1980. Asimismo, este crecimiento continuo es revelador de tres tendencias complementarias. La primera indica que la interacción con las instituciones europeas es un elemento estructural para un número de actores cada día mayor y para intereses cada vez más diversificados. La segunda muestra que los grupos de influencia están estrechamente asociados a los dispositivos de políticas públicas en el sistema político europeo. Y la tercera sugiere que la integración, entendida como desarrollo de las prerrogativas comunitarias, suscita no sólo movilizaciones, sino también formas renovadas y específicamente europeas de organización de los intereses.
Así, a partir de los trabajos de Greenwood (2003a), como muestra la siguiente tabla, podemos cifrar en unos 2.400 los grupos de influencia con sede en Bruselas, incluidas las asociaciones europeas, las empresas multinacionales, los grupos de interés nacionales y los lobbies.

Grupos de influencia

Número

Asociaciones europeas

1.450

  • Con sede en Bélgica

829

  • Con sede en Bruselas

768

Empresas multinacionales

350

  • Con oficina de relaciones institucionales europeas

250

Grupos de influencia nacionales con oficina en Bruselas

170

Representaciones regionales

171

Bufetes de abogados

125

Consultoras de relaciones institucionales y lobbismo

143

Fuente: adaptado de Greenwoog (2003a, pág. 9)

2.3.Perfil de la representación de intereses

Aunque no podamos establecer de manera precisa el número de grupos de influencia organizados en el ámbito comunitario, sí podemos afirmar que numerosos actores desarrollan actividades de representación de los intereses en ese ámbito y que han surgido nuevas organizaciones y nuevas formas de movilización en los últimos años. De tal modo que podemos esbozar un perfil general para caracterizar el modelo europeo de representación de los intereses.
En relación con los modos de acción colectiva, podemos distinguir entre las asociaciones nacionales y los eurogrupos (asociaciones europeas). Estos últimos podemos dividirlos en federaciones de asociaciones nacionales –las asociaciones de asociaciones–, que son un tercio (Greenwood, 2003a), y asociaciones que cuentan con empresas entre sus miembros directos, como el European Chemical Industry Council (CEFIC). Los eurogrupos instituidos después de la creación de la Comunidad Europea se distinguen igualmente por sus intereses. Podemos diferenciar entre los business groups, como la Unión de Confederaciones Industriales y de Empresas de Europa (UNICE), los grupos de interés público (Greenpeace o el BEUC: Oficina Europea de Uniones de Consumidores), las profesiones liberales, las colectividades territoriales y los sindicatos.
Pero recientemente han aparecido otras formas de movilización o tipos de actores. Nos referimos, en primer lugar, al aumento del número de oficinas de representación de empresas privadas, de lobbistas profesionales, de bufetes de asesoría jurídica o financiera, de oficinas de representación de colectividades regionales y locales, o, asimismo, de grupos de influencia que no forman parte de la Unión, como el Comité Europeo de la Cámara de Comercio de los Estados Unidos, que representa los intereses económicos norteamericanos en Bruselas.
Si esta evolución tiene su origen a mediados de la década de 1980, observamos actividades de otro grupo de actores desde hace poco: el de los movimientos sociales, a través de eurohuelgas o euromanifestaciones, muy propias de los intereses agrícolas.
Todavía más recientemente parece que la formación de eurogrupos se ha ralentizado por dos motivos principales. En primer lugar, porque muchos de ellos ya se han formado en respuesta a la emergencia de nuevas políticas públicas europeas, por lo que cada día son menos los ámbitos vírgenes de la legislación comunitaria. En segundo lugar, esta ralentización se ha producido a causa de las limitaciones intrínsecas de los grupos de influencia que llevan a algunos actores a diversificar sus estrategias de lobbismo. Si antaño diferentes empresas o asociaciones de empresas –nacionales, sectoriales o transectoriales– establecieron una oficina de representación en Bruselas, la proliferación de coaliciones ad hoc dedicadas a la defensa de una causa particular es un fenómeno mucho más reciente.
En cuanto al lugar y la fecha de instalación de los grupos de influencia, más de la mitad tienen su base en la capital de la Unión desde la aprobación del Acta única (1986). Un número significativo de grupos conserva pues su sede en los Estados miembros de la Unión (Francia, Alemania y el Reino Unido acogen al 34% de los grupos organizados a escala europea).
¿Qué grupos establecen su sede en Bruselas? Greenwood (2003b), que se basa en una muestra de cerca de 1.400 eurogrupos, indica que, si la mayor parte de los business groups instalados en la capital belga estaban presentes antes del Acta única, los grupos de interés público lo han hecho mayoritariamente después de su aprobación. Por otro lado, en el 2002, los grupos de influencia económicos representaban el 66% de la totalidad de los eurogrupos de Bruselas.
Grupos de interés público
Los grupos de interés público son aquellos grupos de influencia que defienden intereses vinculados con preocupaciones públicas, como la contaminación, los derechos de los consumidores y otras cuestiones sociales. Pretenden erigirse en representantes de los intereses sociales en su conjunto, por oposición a los intereses privados o particulares (representados y defendidos por los grupos de interés privado), que no pueden considerarse vinculados a ninguna problemática pública.
A pesar de tratarse de cifras aproximadas, ofrecen un retrato de la situación. La elección de Bruselas revela en parte estímulos que provienen de las instituciones europeas. A esto hay que añadir los problemas u oportunidades ligadas al marco nacional y a la lógica interna de los actores. Si examinamos la dinámica de los grupos de influencia a escala europea, hay que destacar que se crean o se organizan nuevos grupos como reacción a la acción concertada de ciertas multinacionales, al igual que los grupos de interés público –por ejemplo, los de defensa de intereses medioambientales– se organizaron para defender sus intereses del mundo de los negocios, ante aquellos que habían desarrollado relaciones privilegiadas con la Comisión Europea.
Finalmente, a título indicativo, relacionamos los principales grupos de influencia que actúan ante las autoridades comunitarias:

  • Business Europe, que hasta el año 2007 se llamaba Unión de Confederaciones Industriales y de Empresas de Europa (UNICE), principal portavoz de las empresas ante los poderes públicos comunitarios, que interviene en los campos económico, industrial, comercial, jurídico y social.

  • La influyente Confederación Europea de Sindicatos (CES), representativa de los trabajadores, a través de los sindicatos miembros.

  • La Confederación Europea de Cuadros (CEC), que agrupa a los dirigentes y cuadros empresariales intermedios.

  • Los potentes Committee of Professional Agricultural Organisations y General Committee for Agricultural Cooperation in the European Union (COPA-COGECA), representativos de los intereses de los agricultores y ganaderos.

  • El BEUC, Oficina Europea de Uniones de Consumidores, grupo de influencia para la defensa de los consumidores y usuarios europeos, que agrupa las uniones de consumidores de los Estados miembros.

  • La ERT, European Round Table of Industrialists, auténtico think tank comunitario, que reúne a los máximos dirigentes y constituye una instancia de propuestas ante la Comisión.

3.El acceso a las instituciones

La complejidad y la diversidad de los grupos de influencia a escala comunitaria se reflejan también en la multitud de vías de acceso a las instituciones y los órganos de la UE. Las características del sistema político comunitario y sus estructuras de poder condicionan las formas de representación de los intereses: mientras que las estructuras fragmentadas permiten por regla general un acceso fácil de los grupos, las estructuras centralizadas convierten al acceso en más complicado. El sistema político de la UE es, sin embargo, singular.

3.1.El acceso como relación de intercambio

La relación de los grupos de influencia y los poderes públicos puede ser contemplada como una relación de intercambio, en el sentido de que sólo puede establecerse si las partes tienen en juego algún interés. Este paralelismo con el mercado implica que los actores son capaces de evaluar en cualquier momento el valor "mercantil" de sus recursos respectivos y de los de sus interlocutores.
Pero la idea de intercambio debe ser considerada de la manera más amplia posible, es decir, como una relación de confianza, muy distinta del intercambio comercial, que se inscribe en el tiempo. En efecto, la falta de reciprocidad destruye la relación de confianza y la posibilidad de beneficio mutuo que se debe lograr. Así, el intercambio al que hacemos referencia es el propio de las relaciones establecidas a través de las relaciones públicas y no circula por un mercado clásico: el marco es el sistema político. Las partes de la relación tienen interés en participar en este intercambio por distintas razones, es decir, persiguiendo intereses divergentes.
Siguiendo con la metáfora del intercambio mercantil, debemos definir los objetos del intercambio, esto es, ¿qué se intercambia? Los grupos de influencia ofrecen dos tipos de "bienes": la representatividad y el conocimiento.
Históricamente, la representatividad constituye sin duda el recurso más importante que los grupos de influencia pueden esgrimir. Hace referencia al universo representado, a su legitimidad cuantitativa y se descompone en distintas formas potenciales. Las más simple concierne, claro está, a los militantes. Confederaciones sindicales que representan a la práctica totalidad de los asalariados sindicados –como la DGB alemana o la OGB austriaca–, o a una mayoría de ellos –como el sindicato sueco LO–, poseen un poder de negociación muy notable ante los poderes públicos. Lo mismo ocurre con asociaciones industriales o patronales que pueden mostrar que representan a una parte esencial de su sector.
En relación con los grupos de influencia que no tienen un número importante de afiliados, la cuestión de la representatividad debe enfocarse de otra manera. Así, por ejemplo, aunque el grupo ecologista Greenpeace cuenta con un alto número de donaciones, sus miembros no son muy numerosos. El objetivo, en este caso, es movilizar a la opinión pública. Para erigirse en interlocutor, el grupo debe poder demostrar su conocimiento de la opinión pública. Se trata de una forma de pericia, por lo que un buen número de grupos de influencia contratan los servicios de institutos de investigación para realizar sondeos con el fin de adquirir este conocimiento-representatividad.
En las sociedades industriales avanzadas, el papel cada día más creciente del conocimiento en el diseño de las políticas públicas es uno de los rasgos fundamentales de la transformación de la gestión pública y se ha convertido en un modo de participación de los grupos de influencia en el proceso de toma decisiones públicas. En este contexto caracterizado por un estancamiento del incremento del gasto público, los poderes públicos se ven cada vez más obligados a recurrir al conocimiento de los actores privados. El lobbismo, como han demostrado Riege y Lindsay (2006), desarrolla una notable función de gestión del conocimiento, como veremos en el módulo "Relaciones estratégicas con los poderes públicos".
El grado de acceso de los grupos de influencia a las instituciones europeas no es únicamente el resultado de los recursos invertidos y de las acciones elegidas, sino también la consecuencia de las necesidades de conocimiento y legitimidad (representatividad), así como la especificidad de las estructuras a las que los grupos están confrontados a escala comunitaria. Los grupos de influencia desempeñan una función primordial en la gestión del conocimiento en el sector público no sólo europeo, sino también nacional.
Bouwen (2002) propone considerar tres bienes de acceso:
1) el conocimiento experto, que se corresponde con la pericia técnica para desarrollar la legislación europea;
2) la representación del interés europeo, que encontramos en las declaraciones de las confederaciones europeas que agrupan a federaciones nacionales,
3) y la representación de los intereses de grupos nacionales.
3.1.1.El portal europeo de transparencia
La Unión Europea ha creado un portal que pretende facilitar el acceso de los ciudadanos y las ciudadanas europeos a la información sobre las decisiones comunitarias que les afecten: cómo se preparan, quién las toma y qué documentos preparatorios se utilizan.
El portal de transparencia permite a cualquier persona acceder a la legislación y documentos de la UE y participar en las consultas abiertas. Puede consultarse el registro de transparencia para controlar el lobbismo sobre los oficiales europeos (ved el módulo 3) y también el registro de grupos de expertos. Contiene información sobre los beneficiarios de fondos de la UE, los comités consultivos (comitología), y sobre las respuestas de la Comisión a las peticiones de los ciudadanos.
3.1.2.El acceso a la Comisión Europea
De todas las instituciones comunitarias, la Comisión Europea es la considerada como la más abierta al acceso de los grupos de influencia. Este nivel de apertura está ligado al rol jurídico que desempeña la Comisión y a su funcionamiento práctico. A la Comisión le concierne la toma de decisiones a cualquier nivel y posee multitud de recursos de poder e instrumentos políticos, lo que explica que los grupos de influencia elijan preferentemente los múltiples puntos de acceso ante esta institución en detrimento del resto.
La Comisión reúne tres funciones principales: órgano de impulsión, instancia de ejecución y garante del respeto de los tratados. El ejercicio de esta misión está a menudo limitado por la opinión o el control de comités intergubernamentales. La duración de su mandato es de cinco años para coincidir así con la legislatura del Parlamento Europeo. En ella trabajan unos 30.000 funcionarios, la gran mayoría distribuida en 34 direcciones generales, 11 servicios generales y 10 servicios internos.
Su rol implica una actividad de los grupos de influencia en diferentes momentos del proceso de toma de decisiones comunitario, ya sea a la hora de situar en la agenda una problemática pública, ya sea en el momento de la implantación de una política pública.
Procedimientos
A la hora de intervenir ante la Comisión, lo primero que hay que hacer es identificar a la persona –probablemente un funcionario de los servicios de la Comisión de grado elevado– responsable de redactar el borrador del proyecto legislativo. Esta persona trabajará en la dirección general más estrechamente vinculada con el tema. El proceso de redacción del borrador habrá empezado, casi seguro, con la consulta a los funcionarios de los Estados miembros y, muy probablemente, a los representantes del sector privado de estatuto interno, ya sea informalmente o a través del procedimiento del libro verde. Probablemente, esta persona también habrá obtenido información básica iniciando una investigación, sobre todo en áreas técnicas.
Paralelamente, el redactor del anteproyecto consultará a otros funcionarios de otras direcciones generales que tienen intereses en la misma área. Por ejemplo, una medida de armonización técnica podría ser redactada por la Dirección General de Industria, pero tiene claras repercusiones en el funcionamiento del mercado interior y posiblemente para la ciencia, la investigación y el desarrollo. Mientras en muchas áreas se han establecido grupos interservicios en los que se debaten las políticas, en otras la consulta es ad hoc.
En cualquier caso, la consulta interservicios muestra las habilidades que debe dominar un funcionario de la Comisión: mantener y desarrollar los objetivos de la política en cuestión y conseguir al mismo tiempo el consenso. En ocasiones, y debido a la competencia existente entre organismos, ni en el interior de la Comisión es posible el consenso y se producen debates entre los servicios, que han de ser resueltos antes de que la política se haga pública.
Una vez la Dirección General está satisfecha con el texto, el documento pasa a la fase final de consultas entre servicios. Esto ocurre a menudo un año después de haberse iniciado la redacción del borrador. Antes de que la propuesta salga de la Comisión, debe aún pasar por una fase final, que podríamos calificar de política, ya que implica al Colegio de Comisarios y a sus gabinetes.
Cada comisario está asistido por un gabinete, el gabinete del comisario, que puede estar constituido por un máximo de cinco miembros (más, en el caso del presidente de la Comisión). Los miembros de los gabinetes son los más a menudo contactados por los grupos de influencia que quieren influir en las decisiones que toma la Comisión.
El gabinete está dirigido por un jefe de gabinete. Éste, o su adjunto, han de ser de nacionalidad diferente de la del comisario. Cada miembro del gabinete se responsabiliza de distintas áreas políticas y del contacto no sólo con miembros de otros gabinetes, sino con la dirección general correspondiente.
Uno de los cometidos más importantes de los miembros de un gabinete es ofrecer políticas alternativas al comisario. Esta busca de alternativas proporciona a todos aquellos que ocupan cargos relevantes una oportunidad para influir en el proceso y, en este sentido, los gabinetes reciben fuertes presiones. Igualmente, en este punto, los intereses nacionales se pueden ver reflejados en el debate, sea cual fuere el lugar que ocupen los comisarios. En esta fase política del proceso de toma de decisiones por parte de la Comisión, se pueden modificar las propuestas antes de ser adoptadas y difundidas. Aunque esto no sea común, el hecho de que en ese momento el debate sea político significa que los elementos clave de las propuestas más destacadas son los que probablemente se analizarán más minuciosamente.
Si bien el proceso de redacción de propuestas por los servicios de la Comisión no tiene límite de tiempo y suele ser bastante largo, la fase política avanza muy rápidamente y se desarrolla en la reunión semanal de comisarios, que se celebra los miércoles, excepto durante las sesiones plenarias del Parlamento Europeo, que se celebra el martes en Estrasburgo. El orden del día se fija a finales de la semana anterior a la reunión, en un encuentro con todos los miembros de los gabinetes especializados en el tema y en el que se abordan todos los puntos del orden del día.
En esta reunión se sabrá si hay o no consenso, y qué comisarios podrían formular objeciones a la medida tal y como está redactada. Si en esta reunión hubiese oposición suficiente, la medida se retiraría del orden del día; una situación bastante excepcional. Si no hay oposición, la medida pasa a la reunión de jefes de gabinete del lunes siguiente. Este encuentro está presidido por el secretario general de la Comisión y representa el foro para la negociación y los ajustes. La mayoría de medidas se acuerda en esta reunión, y se deja para los debates del Colegio de Comisarios la discusión de aquellas más difíciles o controvertidas.
Los grupos de influencia no siempre entienden esta fase política y se sorprenden, al tiempo que se decepcionan, cuando un expediente que han ido siguiendo pacientemente a lo largo del proceso de borrador aparece considerablemente modificado después de una semana de dura negociación.
Una vez la propuesta ha sido adoptada por el Colegio de Comisarios, o bien se aplica (en el caso de una decisión administrativa) o bien se envía al Parlamento Europeo, al Consejo y al CES o al CR, si procede. Todas estas instituciones reciben el proyecto al mismo tiempo, pero, teniendo en cuenta que el Consejo no puede tomar una decisión hasta que no disponga de las opiniones del resto de instituciones, éste será el último paso.
Vías de acceso
De manera muy concisa, podemos diferenciar tres vías de acceso ante la Comisión Europea:
1) los comités de comitología, vía altamente institucionalizada,
2)los comités ad hoc, y
3) los contactos individuales.
Los comités de comitología
En todas las fases del proceso legislativo intervienen comités, denominados "de comitología", encargados de asistir a las instituciones comunitarias. Así, la Comisión consulta regularmente a comités de expertos antes de elaborar una nueva propuesta legislativa. Este procedimiento de consulta se conoce como "comitología". Dichos comités se componen de representantes de grupos de influencia, de expertos privados o que provienen de administraciones nacionales.
El sistema de los comités de comitología
El sistema de los comités no es exclusivo de la Comisión. En el Parlamento Europeo, distintas comisiones permanentes organizan el trabajo de los eurodiputados; el Consejo de la UE está igualmente asistido por comités y grupos de trabajo (unos 250) que preparan sus decisiones. No obstante, su importancia en la Comisión es mayor.
Los comités incorporan a los grupos de influencia tanto en la etapa de preparación de una decisión como en la de su aplicación. En este último caso, actúan como comités de comitología. El término comitología o procedimiento de comitología se refiere a los procedimientos mediante los cuales la Comisión lleva a cabo las competencias de ejecución que le son conferidas por el poder legislativo (el Parlamento Europeo y el Consejo), con ayuda de los comités de comitología. Estos comités especiales, que son un foro de debates e intercambios de dictámenes técnicos, constituyen una importante fuente de influencia para los grupos de interés, invitados a participar en ellos en tanto que expertos en la materia.
Asimismo, permiten a la Comisión entablar un diálogo con las autoridades nacionales antes de adoptar las medidas de ejecución. De este modo, la Comisión garantiza que las decisiones puedan adaptarse realmente a la realidad jurídica y administrativa de cada país. Podemos dividirlos en tres grandes grupos:

  • Los comités consultivos. Emiten dictámenes sobre las proposiciones de la Comisión, que debe tenerlos en cuenta. Forman parte de ellos los representantes de intereses sectoriales y están organizados y financiados por la Comisión. Los miembros también se seleccionan por la Comisión a partir de las propuestas elevadas por las organizaciones de los grupos de influencia representados en el ámbito comunitario, como Business Europe, la CES, el COPA, u organizaciones más sectorizadas como el EBG (European Biotechnology Coordinating Group).

  • Los comités de gestión. Su papel es importante en la implantación de la política agrícola común. Están integrados por expertos nacionales. La Comisión está obligada a someter al comité el proyecto de la medida que pretende implantar. Para asegurar el conocimiento necesario, cada comité puede crear grupos permanentes.

  • Los comités de reglamentación. Adaptan la legislación de armonización de las normas técnicas al progreso científico. Los integran funcionarios nacionales, pero también expertos nacionales o internacionales, así como representantes de grupos de interés variados.

Los procedimientos que rigen el trabajo de estos comités se ajustan a los procedimientos normales establecidos previamente en una decisión del Consejo, conocida como "Decisión de comitología". La Decisión de comitología otorga al Parlamento Europeo el derecho de revisar cómo se aplican los actos legislativos aprobados mediante el procedimiento de codecisión.
Los tipos de procedimientos de comitología de acuerdo con las categorías de comités son los que describimos a continuación:

  • Procedimiento consultivo: el comité envía su dictamen a la Comisión, que lo tiene en cuenta en la mayor medida posible. Este procedimiento simplificado se utiliza generalmente en todos los casos en los que se considera el más apropiado.

  • Procedimiento de gestión: en los casos en los que las medidas adoptadas no sean conformes con la decisión emitida por el comité (por mayoría cualificada), la Comisión debe transmitirlas al Consejo, que puede adoptar una decisión diferente por mayoría cualificada. Este procedimiento se aplica principalmente a las medidas que gestionan la política agrícola común, la pesca y los principales programas de la UE.

  • Procedimiento de reglamentación: la Comisión puede adoptar las medidas de ejecución solamente si obtienen un dictamen favorable del comité, obtenido por mayoría cualificada de los Estados miembros. En caso contrario, la medida propuesta se envía al Consejo, que toma una decisión por mayoría cualificada. Pero si el Consejo no puede alcanzar una decisión, la Comisión adopta la medida de ejecución a menos que el Consejo se oponga a ello por mayoría cualificada. Este procedimiento se aplica principalmente a las medidas generales de salud y seguridad para las personas, animales y plantas, así como a las medidas para ajustar o actualizar disposiciones no esenciales de los instrumentos legislativos básicos.

Los comités ad hoc
En muchas ocasiones, la Comisión crea también comités ad hoc que la asisten en la elaboración de las disposiciones legislativas, de los libros blancos sobre propuestas de acciones comunitarias, y de los libros verdes (anteriores a los libros blancos), cuyo fin es estimular la reflexión y emprender una consulta a nivel europeo sobre un tema particular.
Estos comités ad hoc agrupan muy regularmente a expertos de orígenes variados, funcionarios nacionales, empresas, asociaciones y federaciones de intereses, eurogrupos, etc. Así, en el contexto de la ampliación de la UE a los países del Este, la Comisión creó comités ad hoc en el ámbito de la seguridad nuclear, en los cuales se dieron cita productores de energía nuclear, constructores de centrales y las autoridades de control, con el fin de diseñar las estrategias para hacer más seguras las centrales nucleares de Europa central y oriental.
Los contactos individuales
Los contactos regulares se establecen entre los grupos de influencia y los funcionarios de la Comisión. A través de ellos, la Comisión pretende a la vez obtener informaciones y experiencias (conocimiento) de los distintos representantes de los intereses europeos, nacionales y, asimismo, no europeos. También puede establecer relaciones con el objetivo de obtener el apoyo público de grupos para fines de legitimación democrática e institucional.
En este contexto la estructuración interna de la Comisión desempeña un papel decisivo. Los comisarios y sus gabinetes son los públicos clave de las relaciones institucionales de federaciones europeas, de ONG transnacionales como Greenpeace y Amnistía Internacional, que utilizan sus recursos financieros y sociales, y de las multinacionales que intervienen en este ámbito cuando una propuesta legislativa está a punto de aprobarse. Son normalmente contactados por estos grupos. No obstante, los contactos individuales más frecuentes de los grupos de influencia se realizan con directores generales, jefes de unidad o funcionarios.
En diciembre de 2014, después de un mes de haber accedido al cargo, el presidente de la Comisión, el luxemburgués Jean-Claude Juncker, endureció las condiciones de acceso a los comisarios, miembros de gabinetes, directores generales y directores. Todos ellos tienen prohibido encontrarse con lobbistas que no estén registrados en el registro de transparencia, y deben informar de sus encuentros.
3.1.3.El acceso al Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo es un foro de discusión política durante el proceso de toma de decisiones de la UE. Ejerce, en primer lugar, una función normativa. Su competencia consultiva inicial ha dado paso a un derecho de enmienda, un poder de veto, un poder de control y un poder de codecisión.
El Parlamento Europeo está comúnmente considerado como muy abierto a los grupos de interés público. Desde el tratado de Maastricht, sin embargo, los grupos de intereses económicos están siendo invitados cada vez más a representar sus intereses ante el Parlamento. Los mecanismos centrales a través de los cuales los grupos se asocian a los procesos de toma de decisiones son, por una parte, las comisiones parlamentarias y, en particular, la relación estrecha con sus ponentes y, por otra, los intergrupos parlamentarios que tratamos en el módulo "Grupos de influencia".
El trabajo del Parlamento Europeo se desarrolla principalmente en las comisiones parlamentarias especializadas. La mayoría de ellas incluye entre sus miembros a parlamentarios expertos en su área de actividad. Los europarlamentarios, que tienen el derecho a pertenecer a dos comisiones, tienden a elegir aquellas en las que tienen un interés.
Algunos diputados veteranos han trabajado en una comisión parlamentaria durante muchos años, por lo que ésta es una de las razones por las que el Parlamento Europeo puede adoptar una posición "extrema" en determinados asuntos. Si la Comisión Europea, al preparar el borrador de una propuesta, busca el consenso y la aceptación dentro del Consejo, los parlamentarios suelen abordar el tema más como una cuestión de principios. Los miembros de la comisión parlamentaria encargados de estudiar inicialmente la propuesta pueden ser parte interesada en el tema.
Por ejemplo, en la comisión de Medio Ambiente participan, como es natural, legisladores interesados en el medio ambiente, cuyas motivaciones políticas pueden llegar a ser más "verdes" que las de un funcionario a la busca de consenso.
Aun así, en el procedimiento parlamentario siempre se busca el consenso. Cuando una propuesta llega a una comisión, se le asigna un ponente. Esta persona será la responsable de redactar la respuesta de la comisión a la propuesta y de ordenar las enmiendas resultantes de los desacuerdos producidos. Al tener que informar en nombre de la comisión, cuyos miembros presentan afiliaciones políticas diferentes que reflejan en general la división partidista en el seno del Parlamento, es necesario, obviamente, un compromiso.
Dicho esto, es evidente que el ponente ocupa una posición dominante que le permite influir en el contenido del informe y las enmiendas, y será sin duda objeto de presiones considerables. Todo esto se inicia incluso antes de que el ponente sea nombrado (y no elegido). Este nombramiento está en manos de un determinado grupo político. De hecho, todos ellos comparten esta responsabilidad a través de un complicado sistema estadístico (el sistema d'Hondt). Son necesarias muchas maniobras para asegurar que un determinado diputado de un determinado grupo político obtenga el derecho de elaborar el informe en el supuesto de una medida controvertida.
En esta fase deben considerarse otros contactos útiles con el Parlamento Europeo, aparte del ponente y del presidente de la comisión en cuestión. Los europarlamentarios no son redactores profesionales y casi con toda seguridad el ponente requerirá ayuda para elaborar su informe. La puede obtener del Secretariado del Parlamento Europeo, de su grupo político o de su asistente y/o investigador.
Los miembros del Secretariado suelen trabajar para una comisión parlamentaria durante largos períodos de tiempo, con lo que adquieren experiencia técnica y parlamentaria. Lo mismo ocurre con el personal del grupo político, que tiene una función importante en el momento de redactar el borrador, y más aún cuando el proceso llega al recuento de votos y a la organización de alianzas para defender enmiendas. Los investigadores y asistentes son mayoritariamente jóvenes y entusiastas. Si su superior es ponente, se encargan además de buscar la información pertinente.
Una vez la comisión de la ponencia ha adoptado el informe, éste irá a una sesión plenaria del Parlamento para ser debatido y proceder a la votación de las enmiendas. Lo importante del resultado del debate y de la votación es ver qué enmiendas consiguen la mayoría absoluta. Esta mayoría es necesaria para defender las enmiendas en caso de que la Comisión Europea o el Consejo se resistan a adoptarlas. Es difícil conseguir una mayoría absoluta, ya que la aritmética de los grupos políticos implica que debe haber acuerdo entre dos o más grupos, probablemente entre los dos más importantes, el Partido Popular Europeo (PPE) y los socialistas (PSE).
El interés de los grupos de influencia por el Parlamento Europeo ha crecido durante los últimos años. Esto no se debe únicamente a su posición en el proceso legislativo, sino también al hecho de que representa un foro para el desarrollo y avance de ideas. El Parlamento dispone de un abanico de posibilidades para dar a conocer sus opiniones a otras instituciones y para estimular su actuación: informes por iniciativa propia, investigaciones, audiencias y resoluciones. Aunque formalmente la Comisión Europea tiene el derecho exclusivo de iniciativa, sólo el 5% de sus propuestas legislativas proceden de la iniciativa exclusiva de sus servicios. El resto están fomentadas por otras instituciones, sobre todo, y cada vez más por el Parlamento Europeo.
La notoria caja de resonancia que representa el Parlamento Europeo es utilizada por los grupos de interés con recursos limitados pero con un fuerte mensaje por comunicar. Una vía posible es cursar, individualmente o en grupo, una petición ante la comisión parlamentaria responsable: según recoge el artículo 227 del Tratado de funcionamiento de la Unión Europea, es un derecho fundamental de los ciudadanos de la UE dirigirse al Parlamento Europeo con una petición sobre un tema que les afecte directamente.
Webs recomendadas

Portal de peticiones de la Comisión de peticiones del Parlamento Europeo: https://petiport.secure.europarl. europa.eu//petitions/es/main

Comparecencia de Ada Colau, entonces portavoz de la Plataforma de Afectados por la Hipoteca, ante la comisión de Peticiones del Parlamento Europeo, en abril de 2013. Ada Colau es alcaldesa de Barcelona desde la primavera de 2015: https://www.youtube.com/watch?v=XlCX8e7xIfk

Respecto a los intergrupos del Parlamento Europeo, la doctrina no es unánime a la hora de caracterizarlos. Mientras unos los consideran como un lugar para dialogar libremente, sin estar sometidos a la disciplina del grupo parlamentario y a los procedimientos de las comisiones parlamentarias, otros consideran que son actores ocultos de la deliberación. Un tercer grupo constata que sus acciones tienden a entrar en competencia con las de las comisiones parlamentarias, especialmente en lo que atañe a las audiencias de personas externas al ámbito parlamentario.
Los intergrupos parlamentarios existen desde las primeras elecciones europeas (1979). Desde 1999 existen nuevas normas para limitar su número. En el 2003, se contaban entre 16 y 20 intergrupos en el Parlamento Europeo. Existen en los ámbitos de la sanidad, la fiscalidad, las cuestiones lingüísticas, del antirracismo o del audiovisual, entre otros.
Su actividad consiste primordialmente en la organización de jornadas informativas, coloquios y debates públicos que ofrecen la posibilidad de intervenir a los grupos de influencia. Ello no obsta para que éstos representen también sus intereses directamente ante los eurodiputados. Esto es muy fácil para aquellos grupos de influencia locales y regionales cuando los parlamentarios están en contacto con su circunscripción electoral.
Así pues, los intergrupos ofrecen la oportunidad de establecer contactos, comprender las motivaciones de los parlamentarios especializados en el tema y son también una valiosa fuente de información.
3.1.4.El acceso al Consejo
El Consejo de la UE, también conocido como Consejo de Ministros o Consejo a secas, es la tercera institución ante la cual los grupos de influencia pueden acceder. El Consejo es la principal fuente de la legislación comunitaria, aunque comparte este poder con el Parlamento y la Comisión. A pesar de ser también el órgano ejecutivo –poder que comparte con la Comisión–, el acceso a él de los grupos de influencia es paradójicamente restringido.
Cada país de la UE ejerce la presidencia del Consejo, por rotación, por un período de tiempo de seis meses. Las decisiones del Consejo son preparadas por el Comité de Representantes Permanentes de los Estados miembros (COREPER), asistido por grupos de trabajo compuestos por funcionarios de las administraciones nacionales.
Su estructura especialmente fragmentada hace muy difícil cualquier toma de contacto, cualquier intento de representación de intereses ante el Consejo como institución. Para influir en las decisiones del Consejo de la UE hay que elegir la vía nacional, es decir, relacionarse con las diferentes representaciones nacionales de Bruselas. El funcionamiento de esta institución comunitaria es meramente intergubernamental, lo que complica mucho la representación ante el conjunto de los Estados miembros.
Por este motivo, el principal destinatario a la hora de intentar influenciar las decisiones del Consejo es el COREPER. Como hemos indicado anteriormente, el COREPER se compone de los representantes permanentes de cada Estado miembro ante la UE. Cada delegación permanente está dirigida por un embajador que participa en los trabajos del COREPER para los asuntos de carácter político (COREPER II) o delega a uno de sus ayudantes (representantes permanentes adjuntos) para los temas técnicos (COREPER I).
La importancia de esté comité para el ejercicio del lobbismo ha sido puesta de manifiesto por Alonso Pelegrín (1995) a partir de las siguientes razones:

  • El COREPER es un foro de diálogo donde se preparan las decisiones del Consejo. Este diálogo se fundamenta en la negociación y en el contacto de cada representante con la Administración de su respectivo país. Por tanto, conseguir la alianza de un ministerio nacional en la acción de lobbismo es un factor estratégico crucial en estos casos.

  • En consecuencia, en el proyecto de decisión intervienen los representantes nacionales ante Bruselas, lo que facilita el acercamiento hacia ellos de las empresas y grupos de influencia a través del REPER (Representación Permanente del Estado miembro).

  • Atendiendo al carácter claramente político del COREPER, el mensaje, interés particular o influencia proveniente de los que hacen lobbismo, entra en la coctelera de la negociación de cada estado, muchas veces no tanto por el valor del contenido o la argumentación en la que se sostiene la acción de lobbismo, sino por criterios impredecibles, en ocasiones de coincidencia y oportunidad.

  • La labor de los grupos de trabajo, especializados y constituidos a instancias del COREPER (denominados "grupos del Consejo de Ministros"), y por él supervisados. Una eficaz estrategia de influencia en este nivel decisorio no puede ignorar su existencia, ya que, a pesar de lo avanzado del procedimiento en el momento en el que intervienen, estos grupos tratan con cuestiones técnicas y, en ocasiones, determinadas estrategias de acercamiento pueden influir en las conclusiones, que tienen un gran peso.

  • Una correcta estrategia de lobbismo dirigida al grupo de trabajo y al REPER puede acarrear el preacuerdo sobre ciertas cuestiones, las cuales, asumidas a su vez por el COREPER, podrán ser incluidas como punto A (no sujeto a ulterior discusión) en el orden del día del Consejo de Ministros. Por el contrario, aquellas otras cuestiones políticas o diplomáticas, o las que no hayan sido objeto de un preacuerdo, pasan como punto B, son debatidas y, en su caso, votadas.

Otros comités especializados
Además del COREPER, otros comités especializados preparan los trabajos del Consejo de Ministros en sus ámbitos respectivos. Su función consiste igualmente en asesorar al Consejo y a la Comisión. Entre los más destacados se encuentran el Comité de Política Comercial o el Comité Permanente de Empleo, que presenta la particularidad de estar compuesto a la vez por representantes políticos y privados (sindicatos y patronales).
En resumen, el acceso de los grupos de influencia ante las instituciones comunitarias es un proceso de intercambio: éstas pretenden tanto el bien de la información y de la experiencia como el de la legitimación democrática. A estos factores determinantes se añade la estructura institucional y jurídica del sistema político europeo que permite, o limita, la representación de los intereses en este ámbito.

3.2.La representación institucionalizada de los intereses: el Consejo Económico y Social y el Comité de las Regiones

Más allá del acceso individual de los grupos de influencia a las instituciones comunitarias, constatamos igualmente una representación institucionalizada de los intereses a través del Consejo Económico y Social (CES) y del Comité de las Regiones (CR).
¿Cómo se relacionan los grupos de influencia con estas instituciones secundarias del proceso de toma de decisiones? Esta pregunta es muy interesante si consideramos ambas instituciones a la vez como instituciones europeas y como representantes colectivos de los grupos de influencia.
3.2.1.La representación de los intereses económicos y sociales y de los intereses de entidades infranacionales
Antes de abordar el estudio de las relaciones entre los grupos de influencia y el CES y el CR, conviene analizar la especificidad de estos órganos. Por su composición y función, constituyen ellos mismos dos grupos de interés que deben trasladar al exterior la voz de los intereses que se expresan en su seno. Sus miembros tienen el derecho e incluso el deber de representar la categoría social o la colectividad subnacional a la que pertenecen. De ambos comités, el CES es el más antiguo, creado por el Tratado de Roma, mientras que el CR fue creado en 1992 por el Tratado de Maastricht.

El artículo 257 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea estipula que "el Comité [económico y social] estará constituido por representantes de los diferentes componentes de carácter económico y social de la sociedad civil organizada, en particular de los productores, agricultores, transportistas, trabajadores, comerciantes y artesanos, así como de las profesiones liberales, de los consumidores y del interés general".

El CES está organizado en tres grupos: el grupo de los empleadores en sentido amplio, el grupo de los trabajadores y un tercer grupo que reúne intereses variados y en ocasiones incluso, a priori, divergentes (por ejemplo, asociaciones protectoras del medio ambiente y asociaciones de agricultores). Los miembros son nombrados por el Consejo para cuatro años, a propuesta de los Estados miembros.
Al igual que el CES, el CR es un órgano consultivo que representa los intereses de los actores regionales y locales. Por distintos motivos, el CR fue creado a partir del modelo del CES y hasta la firma del Tratado de Ámsterdam ambos órganos compartían secretariado. Cada Estado determina libremente el modo de designación de los miembros del CR. Éstos pueden ser elegidos por el ejecutivo nacional, como ocurre en Francia, o por entidades infranacionales, como ocurre en Alemania (länder) y España (comunidades autónomas). Como el CES, el CR es una asamblea bastante heterogénea, puesto que en él participan codo con codo presidentes de comunidades autónomas y alcaldes, sin ir más lejos.
Respecto a las estrategias de influencia, de lobbismo, Alonso Pelegrín (1995) distingue:

  • Para el lobbismo de las empresas en cada región de modo particular, es importante en lo que a las ayudas de los fondos estructurales se refiere, ya que el papel de las regiones dentro del triángulo mágico región-Administración central-Bruselas es crucial para la concepción y el desarrollo de estrategias de lobbismo empresarial.

  • Para el lobbismo en Bruselas en el ámbito del CR, el peso del Comité no es decisivo; en todo caso, sirve para completar la estrategia de lobbismo.

Los métodos empleados por los grupos regionales y locales son los propios del lobbismo de los grupos de influencia propiamente dichos, si bien con algunas singularidades derivadas de la naturaleza pública de las regiones y municipios. Estos factores diferenciales son los siguientes:

  • Elevados medios financieros.

  • El apoyo de los parlamentarios originarios de su ámbito territorial.

  • Una imagen favorable, ya que cuando regiones anteponen sus objetivos económicos es para una buena causa: desarrollo y empleo. Esta razón es una de las principales en la práctica de las alianzas entre entes públicos y asociaciones no lucrativas ligadas a una causa (los grupos de interés público) en contraposición a los grupos ligados a un sector económico (grupos de interés privado).

3.2.2.Carácter consultivo y eficacia de la influencia
Las competencias atribuidas al CES y al CR, así como su carácter consultivo, derivan de los tratados, que prevén una consulta obligatoria y una consulta facultativa, pero en ambos casos, los informes no son vinculantes. Este estatuto hace que aparezcan en el proceso de toma de decisiones como actores de importancia secundaria.
El CES debe ser obligatoriamente consultado por el Consejo y la Comisión en varios ámbitos, como la educación, la sanidad pública, la protección de los consumidores, las redes transeuropeas, la industria, los fondos de cohesión y los estructurales, las disposiciones sociales y el empleo, o la política agrícola común, así como en todos los casos en los que estas instituciones lo crean útil.
La extensión competencial del CR es teóricamente menos amplia. Los tratados, sin embargo, estipulan que cuando el CES es consultado, el CR es informado de ello y que puede también emitir su informe si entiende que están en juego intereses regionales específicos. Desde la aprobación del Tratado de Ámsterdam, ambos pueden ser consultados por el Parlamento Europeo.
No obstante, los grupos de representados en el seno del CES y del CR defienden, por regla general, sus intereses directamente ante las instituciones europeas sin pasar por estos dos órganos. La competencia más flagrante y más institucionalizada es la ejercida ante el CR. Las delegaciones que la mayoría de las grandes regiones europeas tienen en Bruselas sólo representan una parte de esta competencia. Ciertamente, las regiones que pertenecen a un estado federal o autonómico, como el español, pueden, desde la aprobación del Tratado de Ámsterdam, hacer oír su voz directamente durante el proceso de toma de decisiones comunitario, ya que los representantes de los ejecutivos regionales pueden participar plenamente en los debates y deliberaciones del Consejo y votar decisiones que comprometen al estado federal o autonómico, si el ordenamiento jurídico de ese Estado prevé tal proceso de habilitación.
Representantes regionales en la UE
La Conferencia de Asuntos relacionados con las Comunidades Europeas (CARCE) llegaba al acuerdo, en diciembre del 2004, de reconocer la presencia de dos representantes de las comunidades autónomas en la representación permanente de España en la UE y la presencia de un consejero de una comunidad autónoma en los Consejos de Ministros de cuatro departamentos.
Podríamos citar otras estructuras europeas, como el Consejo de Municipios y Regiones de Europa (CEMR, fundado en 1951) o la Asamblea de las Regiones de Europa (ARE, fundada en 1985), que tienen un estatuto asociativo y que pretenden influir en la acción de los gobiernos o de la UE para mejorar las condiciones de las colectividades locales. A su lado coexisten asociaciones temáticas, como, por ejemplo, la Conferencia de Regiones Periféricas Marítimas de Europa (CRP) o la Conferencia Europea de Regiones Vinícolas, que constituyen grupos de influencia que se relacionan directamente con la Comisión Europea y para los que el CR representa un canal de representación complementario pero secundario.

3.3.La regla de oro: intervenir a tiempo

Tal y como iremos viendo en los próximos módulos, para que los grupos de interés y las empresas puedan influir en el desarrollo de una política pública, es necesario tener un buen conocimiento del proceso, complementado por un servicio detallado de seguimiento. Y en el complejo entramado del proceso legislativo de la UE esto es todavía más cierto. Los directivos de estas organizaciones y los lobbistas han de estar preparados para acceder al proceso en su fase inicial. Esto podría crear problemas a los directores de relaciones institucionales en sus propias empresas.
No es nada fácil convencer a los directivos empresariales para que asignen recursos dinerarios y de tiempo de gestión para algo que posiblemente tenga un impacto a cinco años vista. Aun así, el impacto puede afectar a la supervivencia de la empresa y, sin duda, la máxima influencia sobre el diseño de la política se consigue en el inicio del proceso.
Las organizaciones pueden establecer contactos directamente, si bien lo normal es que utilicen intermediarios: desde la asociación profesional hasta el lobbista. Asumiendo que el sistema de seguimiento es eficaz, las organizaciones deben ser conscientes de que los servicios de la Comisión están empezando a trabajar sobre un tema concreto; sin olvidar que si disponen de una estructura suficiente para gestionar temas potencialmente públicos, seguramente conseguirán que la aproximación al tema por parte de la Comisión concuerde con la pretendida por la empresa. En diferentes ocasiones, una organización puede intervenir en la configuración de la política resultante. La primera podría ser a través de contactos ya existentes con funcionarios del país. Si un grupo de influencia participa activamente en los asuntos de su gobierno nacional, sin duda tendrá contactos con los funcionarios del ministerio o departamento que le sean más próximos. Estos últimos pueden ser los mismos hombres y mujeres que se desplazan a Bruselas para negociar con sus homólogos comunitarios o, en su defecto pueden ser colegas próximos. Los servicios de la Comisión suelen casi siempre consultar a los funcionarios de los Estados miembros desde el inicio del proceso. Ello se debe en parte al hecho de que la Comisión quiere garantizar que la propuesta resultante sea adoptada con toda probabilidad por el Consejo.
En relación con los asuntos técnicos, se necesita contar también con la pericia de los funcionarios del país. Salvo algunas excepciones, en esta fase las consultas son informales, lo cual dificulta su seguimiento. Que una empresa cuente con contactos regulares o con la posibilidad de reunirse en la propia capital puede ser el camino más rápido para descubrir los detalles de una propuesta en el momento en el que empieza a elaborarse. En el caso de una directiva, esto debe pasar normalmente un año antes de que el texto esté a punto para ser adoptado como borrador por el Colegio de Comisarios. Las excepciones de la consulta informal se producen en las áreas en las cuales la Comisión ha creado comités permanentes y ha limitado así su propia libertad de acción al comprometerse a una consulta previa (los más relevantes son el Comité Científico Alimentario y el Comité Veterinario Permanente).
Desde el momento en el que un grupo de influencia sabe que se está elaborando el borrador de una medida, estima la probabilidad de que tenga un impacto en su negocio (caso de una empresa) o interés (caso de un grupo de interés) y decide comunicar sus ideas para contribuir a la configuración de la política resultante, ¿cómo puede proceder para mantener el contacto? Teniendo en cuenta que parte de la información procede de la Administración del país, una manera es proporcionando ideas por medio de esta vía. Aunque opte por otro camino, seguramente querrá mantener la comunicación con su Administración. Es importante mantener el contacto con los funcionarios del país correspondiente a lo largo de todo el proceso, que puede durar unos cuantos años. Resulta muy probable que los mismos funcionarios que han sido consultados de manera informal en la fase inicial, más adelante tengan un papel más oficial en los grupos de trabajo y comités.
Aun así, puede ser que el grupo de influencia quiera comunicarse de manera más directa con el funcionario comunitario responsable del borrador de la medida o decisión. En este caso, se tratará de una persona concreta y, como la Comisión es una institución relativamente pequeña y abierta, no será difícil identificarla. La cuestión es saber cuál es la mejor manera de establecer el contacto. Lo más probable es que en esta fase inicial del borrador, la relación tenga lugar telefónicamente y, en este sentido, conviene reincidir en que, aunque parezca chocante, los funcionarios de la Comisión están muy dispuestos a escuchar a todas aquellas personas que puedan aportar información de interés, mientras que es mucho más complicado conseguir una cita para una reunión, ya que los informes sobre temas concretos se amontonan en los servicios de la Comisión.
A pesar de esto, quizá lo preferible es intentar coordinar posiciones con empresas o grupos relacionados o competidores de otros Estados miembros antes de establecer contactos. Esto es así porque difícilmente se adoptará un punto de vista que no cuente con un apoyo "europeo". La coordinación puede darse a través de la federación europea del sector. Sin embargo, conviene recordar que hay diferencias sustanciales respecto a la eficacia y experiencia de las federaciones, y puede que no sean capaces de conciliar los intereses de todos sus miembros con vistas a conseguir un acuerdo colectivo. En este sentido y en la línea vista en el módulo anterior respecto a la colaboración entre empresas, éstas están creando cada vez más alianzas ad hoc con empresas del mismo sector con las cuales comparten unos mismos puntos de vista.
Ved también
En el módulo 4 ("Relaciones estratégicas con los poderes públicos"), nos ocuparemos ampliamente de los contactos personales y de sus pautas de actuación en aras a una estrategia eficaz de lobbismo y estudiaremos el establecimiento de coaliciones y alianzas como técnica del lobbismo.

Resumen

El análisis de la acción colectiva a escala comunitaria europea ilustra la variedad de vías de acceso de los grupos de influencia en un sistema político como el que representa la UE. La profundización de la integración europea ha reforzado el grado de movilización de los grupos de influencia en este ámbito. Si la utilización del abanico de acciones de protesta es débil y está confinada al escenario nacional, ocurre lo contrario con las estrategias de lobbismo. Esto implica que las vías de acceso a través del conflicto y la oposición son menos recurrentes a escala comunitaria que las vías de acceso a través de la cooperación, la colaboración y el diálogo, que devienen así los fundamentos axiológicos del lobbismo.
De todos modos, si el análisis de los grupos de influencia en la UE demuestra la importancia de la busca de soluciones, la prudencia se impone antes de concluir que esta forma de gestión política prima sobre cuestiones de estructuras jerárquicas o de luchas de poder. Si bien es cierto que las instituciones europeas dependen de la experiencia y conocimiento, en determinados sectores, suministrados por los grupos de influencia para gestionar políticas y encontrar soluciones a los diversos problemas que se plantean en estos contextos; en cambio, son las propias instituciones europeas las que dictan las reglas según las cuales se establecen las relaciones con los grupos de influencia.
Si es cierto también que los actores políticos y administrativos de la UE buscan el contacto con los grupos de interés para aumentar su poder y su legitimidad, y que los grupos de interés reciben en contrapartida la posibilidad de influir en los procedimientos políticos, no lo es menos que el poder de proponer políticas y decidir su implementación sigue siendo privilegio de las instituciones comunitarias, y muy particularmente de la Comisión Europea. Son asimismo estas instituciones las que pretenden cada vez más transformar los grupos influencia en sociedad civil con el fin de reforzar la legitimación del proceso decisorio a escala comunitaria, con todas las limitaciones que esto supone.
Con todo, para comprender la acción de los grupos de influencia ante las instituciones comunitarias, no es suficiente con analizar la UE. Analizar los grupos de influencia en un sistema de gobierno, ya sea nacional, comunitario o internacional, requiere también considerar las relaciones a escala nacional entre los grupos de influencia y el Estado. Estas relaciones se transforman y es a través de esta transformación como podemos comprender la acción colectiva de los grupos de influencia.

Actividades

1. Visitad los sitios web de los siguientes grupos de influencia europeos y analizad desde su perspectiva las vías de acceso a las instituciones comunitarias: UNICE, CES, CEC, COPA, BEUC y ERT.

Bibliografía

Bibliografía básica
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